Deportación con escala: Antecedentes
* * copiado tal cual del informe "Deportación con escala. Fracaso de las medidas de protección que establece el Acuerdo de Cooperación en materia de Asilo suscrito entre EEUU y Guatemala" de Human Rights Watch
Acuerdos con terceros países seguros frente a acuerdos de cooperación en materia de asilo
A partir de finales de la década de 1980, varios países europeos, EEUU y Canadá comenzaron a firmar acuerdos bilaterales o multilaterales y a adoptar leyes nacionales para permitir a los países con estándares y procedimientos de asilo comparables trasladar a los solicitantes de asilo a países designados “seguros”, que garantizarían el acceso a un examen completo y justo de las solicitudes de protección internacional. Muchos de los acuerdos, aunque no todos, exigían que el solicitante de asilo hubiera transitado primero por el tercer país seguro designado, ya que se basaron, en general, en el principio de país de primera llegada segura, responsable de examinar la solicitud. Tales acuerdos se conocen como "acuerdos de tercer país seguro". El traslado a estos países está sancionado por el Derecho internacional, con el argumento de que los solicitantes de asilo ya han encontrado, o podrían encontrar, una protección efectiva en el país en cuestión. El ACNUR ha establecido que no deben efectuarse traslados a terceros países seguros si existe el riesgo de que la operación acabe en una devolución (persecución en el país tercero) o una devolución indirecta o en cadena (mediante expulsión del tercer país al país de origen). El concepto de "protección efectiva" también exige, entre otras cosas, que se garantice a cada solicitante de asilo trasladado lo siguiente:
- una evaluación individual, sujeta a garantías procedimentales, de la idoneidad del traslado antes de que este se lleve a cabo;
- acceso a procedimientos justos y eficaces para la determinación del estatuto de refugiado y/u otras formas de protección internacional;
- un tratamiento durante la acogida que sea conforme con los estándares aceptados a escala internacional;
- acceso a asistencia sanitaria, educación y servicios básicos;
- identificación y asistencia para personas con necesidades específicas, incluida la actuación basada en el principio del interés superior del niño,
- y para quienes necesitan protección internacional, la concesión de asilo y/o el acceso a una solución duradera.
En los ACA intervienen países con estándares, procedimientos y capacidades muy diferentes; que carecen de transparencia y supervisión por parte del ACNUR; lo que permite el traslado de solicitantes de asilo a países por los que no transitaron en su ruta hacia EEUU (como los mexicanos hacia Guatemala o los guatemaltecos hacia Honduras o El Salvador); y que ofrecen controles fronterizos básicos en la frontera de EEUU o no brindan a los solicitantes de asilo una oportunidad significativa de refutar el argumento de que han de ser trasladados.
UN ACUERDO DE MALA FE
En una carta dirigida al Congreso de EEUU a finales de 2017, el presidente estadounidense, Donald Trump, esbozó varias políticas que limitarían el acceso al asilo en la frontera sur de EEUU, entre ellas la "ampliación de la capacidad de devolver a los solicitantes de asilo a terceros países seguros". La designación de "tercer país seguro" suele basarse en la evaluación de que el país en cuestión cuente con un sistema de asilo que se rige por normativas internacionales y que no pondrá a los solicitantes de asilo y los refugiados en riesgo de devolución directa o indirecta.
Aunque México se resistió a firmar un acuerdo de tercer país seguro con EEUU, finalmente accedió a la política de “Quédate en México”, que exige a los solicitantes de asilo esperar en México mientras se tramitan sus expedientes en EEUU. En la primavera de 2019, un tribunal federal de EEUU otorgó un amparo provisional para detener las devoluciones a México realizadas en virtud de esta política. A continuación, la Administración Trump comenzó a negociar un acuerdo de traslado de solicitantes de asilo con el entonces presidente de Guatemala Jimmy Morales.
A finales de mayo de 2019, el secretario del Departamento de Seguridad Nacional (DHS) de EEUU se reunió con el director del Instituto Guatemalteco de Migración (IGM), quien solicitó "prohibir durante cinco años" la readmisión de los solicitantes trasladados de EEUU a Guatemala en virtud de un posible acuerdo, es probable que con la intención de disuadir a los solicitantes trasladados de intentar regresar a EEUU. El año anterior hubo decenas de miles de solicitantes de asilo que salieron de Guatemala, o transitaron por Guatemala, camino de EEUU. Cuando, a mediados de junio de 2019, la Administración Trump dio a conocer las negociaciones sobre el acuerdo entre EEUU y Guatemala, era plenamente consciente (como se desprende de una evaluación efectuada por la Embajada de EEUU en Guatemala) de que Guatemala estaba "entre los países más peligrosos del mundo" y de que en su rudimentario sistema de asilo había varios cientos de casos pendientes.
En un principio, el Acuerdo provocó la oposición de la Procuraduría de los Derechos Humanos en Guatemala y de cuatro exministros de Relaciones Exteriores del país, que presentaron una reclamación ante la Corte de Constitucionalidad para impedir que el presidente aplicara el acuerdo, afirmando que era una “amenaza cierta e inminente” y que constituiría una violación de los derechos humanos de los solicitantes de asilo. El 14 de julio, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala otorgó un amparo provisional contra el procedimiento del presidente con el ACA, si no seguía los procedimientos constitucionales para celebrar acuerdos internacionales, que podrían exigir la autorización del Congreso guatemalteco.
El 15 de julio, un día después del amparo provisional, la Administración Trump intentó aplicar una política unilateral que prohibía a cualquier persona pedir asilo en la frontera de EEUU si había pasado por un tercer país y no había solicitado asilo allí. El 23 de julio, un tribunal federal suspendió esta política. A continuación, la Administración Trump amenazó a Guatemala con implantar aranceles a menos que aceptara el acuerdo de asilo. Tres días después, el 26 de julio, los dos países firmaron un acuerdo que establecía el traslado desde EEUU a Guatemala de los solicitantes de asilo de cualquier país excepto Guatemala.
El presidente Morales presentó una moción ante la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en la que pedía la revocatoria del amparo provisional en relación con el Acuerdo. En septiembre de 2019, la Corte de Constitucionalidad validó la revocatoria del amparo y dejó abierta la posibilidad de que el presidente saliente Morales pudiera suscribir el ACA sin la aprobación del Congreso, mientras que, al hacerlo, siguiera la “vía legal establecida en la Constitución”, que permite al presidente materializar un tratado que podría afectar a las finanzas del país, siempre y cuando el efecto no supere el uno por ciento de los ingresos del Estado. Aun así, la Corte de Constitucionalidad advirtió que, "según las circunstancias", podría volver a revisar la legalidad del acuerdo.
En noviembre de 2019, a pesar de haber recibido información tanto del Departamento de Estado estadounidense como del ACNUR sobre los problemas a los que se enfrentan los solicitantes de asilo en Guatemala, incluidos los largos períodos de espera para la resolución de los caso y la falta de acceso a servicios sociales y trabajo, el Fiscal General de EEUU certificó que Guatemala reunía los requisitos para ser un tercer país seguro con acceso pleno y justo al asilo según lo exigido por la Ley de Inmigración y Nacionalidad de EEUU.
El DHS y el Departamento de Justicia de EEUU (DOJ) publicaron entonces una norma final provisional (en lo sucesivo, "la norma"), que permite la implementación de ACA no solo con Guatemala, sino también con El Salvador y Honduras, considerándolos como intentos de "compartir la carga" de la protección internacional entre EEUU y los tres países centroamericanos. En la práctica, los ACA trasladarán la responsabilidad de la protección a países con una capacidad mucho menor para hacerle frente. La información complementaria que acompaña a la norma publicada deja claro que una motivación fundamental de los ACA es "reducir el flujo" de solicitantes de asilo a EEUU lo antes posible. El ACA con Guatemala fue el primer acuerdo centroamericano en aplicarse; los traslados comenzaron a finales de noviembre de 2019.
Además de los acuerdos con los gobiernos centroamericanos, el único otro acuerdo de EEUU sobre traslados de solicitantes de asilo es su "acuerdo de tercer país seguro" con Canadá, país que cuenta con un sólido sistema de asilo. El acuerdo entre estos dos países representa una excepción para los solicitantes de asilo con familiares cercanos en EEUU, dado que reconoce la conclusión del ACNUR de que las opciones de los solicitantes de asilo respecto de su país de acogida “deben tenerse en cuenta en la medida de lo posible”, en especial si el solicitante de asilo tiene “una conexión o un vínculo estrecho” con el país en cuestión. El acuerdo entre EEUU y Canadá también incluye una disposición que invita al ACNUR a supervisar su aplicación para garantizar el cumplimiento de la legislación internacional en materia de refugiados. En cambio, el ACA con Guatemala no contempla ninguna excepción o supervisión de este tipo. Aunque los planes de implementación del ACA a partir del verano de 2019 indicaron que el ACNUR administraría un "centro de atención" en Guatemala para los solicitantes trasladados, no se ha creado ningún centro a tal efecto. De hecho, el ACNUR ha expresado "serias preocupaciones” porque el ACA “podría dar lugar al traslado de personas muy vulnerables a países donde sus vidas podrían correr peligro”.
Las negociaciones sobre el Acuerdo y su creciente implementación han estado envueltas en el secretismo. Solo se ha publicado el texto principal, mientras que los anexos con las disposiciones adicionales permanecen hasta el día de hoy en secreto para el público. El expresidente Morales ocultó el acuerdo en su totalidad, no solo a las instituciones gubernamentales y los medios de comunicación, sino también a la sociedad civil, es decir, a las mismas personas que luego supervisarían la muy limitada asistencia ofrecida a los solicitantes trasladados en virtud del ACA.
Alejandro Giammattei fue investido presidente de Guatemala el 14 de enero de 2020. Antes de asumir el cargo, Giammattei solo había visto el texto disponible públicamente, no los anexos secretos, y ya expresó dudas sobre la consideración de Guatemala como tercer país seguro. Al final reafirmó el compromiso con el ACA, y el programa se amplió sustancialmente.
El DHS tampoco ha hecho público el acuerdo en su totalidad, incluidos todos sus anexos, y no ha dado a conocer datos sobre el número de solicitantes trasladados en virtud del acuerdo.
En el momento álgido de los traslados, a principios de febrero de 2020, Refugees International y Human Rights Watch investigaron la política para evaluar su impacto en los solicitantes de asilo enviados a Guatemala.
Acuerdos con terceros países seguros frente a acuerdos de cooperación en materia de asilo
A partir de finales de la década de 1980, varios países europeos, EEUU y Canadá comenzaron a firmar acuerdos bilaterales o multilaterales y a adoptar leyes nacionales para permitir a los países con estándares y procedimientos de asilo comparables trasladar a los solicitantes de asilo a países designados “seguros”, que garantizarían el acceso a un examen completo y justo de las solicitudes de protección internacional. Muchos de los acuerdos, aunque no todos, exigían que el solicitante de asilo hubiera transitado primero por el tercer país seguro designado, ya que se basaron, en general, en el principio de país de primera llegada segura, responsable de examinar la solicitud. Tales acuerdos se conocen como "acuerdos de tercer país seguro". El traslado a estos países está sancionado por el Derecho internacional, con el argumento de que los solicitantes de asilo ya han encontrado, o podrían encontrar, una protección efectiva en el país en cuestión. El ACNUR ha establecido que no deben efectuarse traslados a terceros países seguros si existe el riesgo de que la operación acabe en una devolución (persecución en el país tercero) o una devolución indirecta o en cadena (mediante expulsión del tercer país al país de origen). El concepto de "protección efectiva" también exige, entre otras cosas, que se garantice a cada solicitante de asilo trasladado lo siguiente:
- una evaluación individual, sujeta a garantías procedimentales, de la idoneidad del traslado antes de que este se lleve a cabo;
- acceso a procedimientos justos y eficaces para la determinación del estatuto de refugiado y/u otras formas de protección internacional;
- un tratamiento durante la acogida que sea conforme con los estándares aceptados a escala internacional;
- acceso a asistencia sanitaria, educación y servicios básicos;
- identificación y asistencia para personas con necesidades específicas, incluida la actuación basada en el principio del interés superior del niño,
- y para quienes necesitan protección internacional, la concesión de asilo y/o el acceso a una solución duradera.
En los ACA intervienen países con estándares, procedimientos y capacidades muy diferentes; que carecen de transparencia y supervisión por parte del ACNUR; lo que permite el traslado de solicitantes de asilo a países por los que no transitaron en su ruta hacia EEUU (como los mexicanos hacia Guatemala o los guatemaltecos hacia Honduras o El Salvador); y que ofrecen controles fronterizos básicos en la frontera de EEUU o no brindan a los solicitantes de asilo una oportunidad significativa de refutar el argumento de que han de ser trasladados.
UN ACUERDO DE MALA FE
En una carta dirigida al Congreso de EEUU a finales de 2017, el presidente estadounidense, Donald Trump, esbozó varias políticas que limitarían el acceso al asilo en la frontera sur de EEUU, entre ellas la "ampliación de la capacidad de devolver a los solicitantes de asilo a terceros países seguros". La designación de "tercer país seguro" suele basarse en la evaluación de que el país en cuestión cuente con un sistema de asilo que se rige por normativas internacionales y que no pondrá a los solicitantes de asilo y los refugiados en riesgo de devolución directa o indirecta.
Aunque México se resistió a firmar un acuerdo de tercer país seguro con EEUU, finalmente accedió a la política de “Quédate en México”, que exige a los solicitantes de asilo esperar en México mientras se tramitan sus expedientes en EEUU. En la primavera de 2019, un tribunal federal de EEUU otorgó un amparo provisional para detener las devoluciones a México realizadas en virtud de esta política. A continuación, la Administración Trump comenzó a negociar un acuerdo de traslado de solicitantes de asilo con el entonces presidente de Guatemala Jimmy Morales.
A finales de mayo de 2019, el secretario del Departamento de Seguridad Nacional (DHS) de EEUU se reunió con el director del Instituto Guatemalteco de Migración (IGM), quien solicitó "prohibir durante cinco años" la readmisión de los solicitantes trasladados de EEUU a Guatemala en virtud de un posible acuerdo, es probable que con la intención de disuadir a los solicitantes trasladados de intentar regresar a EEUU. El año anterior hubo decenas de miles de solicitantes de asilo que salieron de Guatemala, o transitaron por Guatemala, camino de EEUU. Cuando, a mediados de junio de 2019, la Administración Trump dio a conocer las negociaciones sobre el acuerdo entre EEUU y Guatemala, era plenamente consciente (como se desprende de una evaluación efectuada por la Embajada de EEUU en Guatemala) de que Guatemala estaba "entre los países más peligrosos del mundo" y de que en su rudimentario sistema de asilo había varios cientos de casos pendientes.
En un principio, el Acuerdo provocó la oposición de la Procuraduría de los Derechos Humanos en Guatemala y de cuatro exministros de Relaciones Exteriores del país, que presentaron una reclamación ante la Corte de Constitucionalidad para impedir que el presidente aplicara el acuerdo, afirmando que era una “amenaza cierta e inminente” y que constituiría una violación de los derechos humanos de los solicitantes de asilo. El 14 de julio, la Corte de Constitucionalidad de Guatemala otorgó un amparo provisional contra el procedimiento del presidente con el ACA, si no seguía los procedimientos constitucionales para celebrar acuerdos internacionales, que podrían exigir la autorización del Congreso guatemalteco.
El 15 de julio, un día después del amparo provisional, la Administración Trump intentó aplicar una política unilateral que prohibía a cualquier persona pedir asilo en la frontera de EEUU si había pasado por un tercer país y no había solicitado asilo allí. El 23 de julio, un tribunal federal suspendió esta política. A continuación, la Administración Trump amenazó a Guatemala con implantar aranceles a menos que aceptara el acuerdo de asilo. Tres días después, el 26 de julio, los dos países firmaron un acuerdo que establecía el traslado desde EEUU a Guatemala de los solicitantes de asilo de cualquier país excepto Guatemala.
El presidente Morales presentó una moción ante la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en la que pedía la revocatoria del amparo provisional en relación con el Acuerdo. En septiembre de 2019, la Corte de Constitucionalidad validó la revocatoria del amparo y dejó abierta la posibilidad de que el presidente saliente Morales pudiera suscribir el ACA sin la aprobación del Congreso, mientras que, al hacerlo, siguiera la “vía legal establecida en la Constitución”, que permite al presidente materializar un tratado que podría afectar a las finanzas del país, siempre y cuando el efecto no supere el uno por ciento de los ingresos del Estado. Aun así, la Corte de Constitucionalidad advirtió que, "según las circunstancias", podría volver a revisar la legalidad del acuerdo.
En noviembre de 2019, a pesar de haber recibido información tanto del Departamento de Estado estadounidense como del ACNUR sobre los problemas a los que se enfrentan los solicitantes de asilo en Guatemala, incluidos los largos períodos de espera para la resolución de los caso y la falta de acceso a servicios sociales y trabajo, el Fiscal General de EEUU certificó que Guatemala reunía los requisitos para ser un tercer país seguro con acceso pleno y justo al asilo según lo exigido por la Ley de Inmigración y Nacionalidad de EEUU.
El DHS y el Departamento de Justicia de EEUU (DOJ) publicaron entonces una norma final provisional (en lo sucesivo, "la norma"), que permite la implementación de ACA no solo con Guatemala, sino también con El Salvador y Honduras, considerándolos como intentos de "compartir la carga" de la protección internacional entre EEUU y los tres países centroamericanos. En la práctica, los ACA trasladarán la responsabilidad de la protección a países con una capacidad mucho menor para hacerle frente. La información complementaria que acompaña a la norma publicada deja claro que una motivación fundamental de los ACA es "reducir el flujo" de solicitantes de asilo a EEUU lo antes posible. El ACA con Guatemala fue el primer acuerdo centroamericano en aplicarse; los traslados comenzaron a finales de noviembre de 2019.
Además de los acuerdos con los gobiernos centroamericanos, el único otro acuerdo de EEUU sobre traslados de solicitantes de asilo es su "acuerdo de tercer país seguro" con Canadá, país que cuenta con un sólido sistema de asilo. El acuerdo entre estos dos países representa una excepción para los solicitantes de asilo con familiares cercanos en EEUU, dado que reconoce la conclusión del ACNUR de que las opciones de los solicitantes de asilo respecto de su país de acogida “deben tenerse en cuenta en la medida de lo posible”, en especial si el solicitante de asilo tiene “una conexión o un vínculo estrecho” con el país en cuestión. El acuerdo entre EEUU y Canadá también incluye una disposición que invita al ACNUR a supervisar su aplicación para garantizar el cumplimiento de la legislación internacional en materia de refugiados. En cambio, el ACA con Guatemala no contempla ninguna excepción o supervisión de este tipo. Aunque los planes de implementación del ACA a partir del verano de 2019 indicaron que el ACNUR administraría un "centro de atención" en Guatemala para los solicitantes trasladados, no se ha creado ningún centro a tal efecto. De hecho, el ACNUR ha expresado "serias preocupaciones” porque el ACA “podría dar lugar al traslado de personas muy vulnerables a países donde sus vidas podrían correr peligro”.
Las negociaciones sobre el Acuerdo y su creciente implementación han estado envueltas en el secretismo. Solo se ha publicado el texto principal, mientras que los anexos con las disposiciones adicionales permanecen hasta el día de hoy en secreto para el público. El expresidente Morales ocultó el acuerdo en su totalidad, no solo a las instituciones gubernamentales y los medios de comunicación, sino también a la sociedad civil, es decir, a las mismas personas que luego supervisarían la muy limitada asistencia ofrecida a los solicitantes trasladados en virtud del ACA.
Alejandro Giammattei fue investido presidente de Guatemala el 14 de enero de 2020. Antes de asumir el cargo, Giammattei solo había visto el texto disponible públicamente, no los anexos secretos, y ya expresó dudas sobre la consideración de Guatemala como tercer país seguro. Al final reafirmó el compromiso con el ACA, y el programa se amplió sustancialmente.
El DHS tampoco ha hecho público el acuerdo en su totalidad, incluidos todos sus anexos, y no ha dado a conocer datos sobre el número de solicitantes trasladados en virtud del acuerdo.
En el momento álgido de los traslados, a principios de febrero de 2020, Refugees International y Human Rights Watch investigaron la política para evaluar su impacto en los solicitantes de asilo enviados a Guatemala.
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