Deportación con escala: Permanecer en Guatemala no es una alternativa factible
* * copiado tal cual del informe "Deportación con escala. Fracaso de las medidas de protección que establece el Acuerdo de Cooperación en materia de Asilo suscrito entre EEUU y Guatemala" de Human Rights Watch
La mayoría de los solicitantes de protección entrevistados por Refugees International y Human Rights Watch consideraban que Guatemala no era diferente de sus países de origen por lo que respecta a seguridad y oportunidades. De hecho, muchos trasladados señalaron que en sus países de origen al menos conocían el contexto y tenían redes de contactos en los que podían buscar apoyo. Fueron pocos los que consideraron que permanecer en Guatemala era una alternativa factible, dado que es un país peligroso y pobre, en el que carecen de vínculos familiares o sociales.
Antes de la suspensión del ACA, las organizaciones no gubernamentales locales asociadas al ACNUR entrevistaron a parte de los trasladados en el marco del ACA y descubrieron que alrededor de dos tercios de ellos tenían preocupaciones relativas a la protección internacional. No obstante, solo una pequeña proporción de quienes expresaron temor a regresar a sus países de origen solicitaron asilo en Guatemala, aseguró el representante de ACNUR. Muchos también dijeron a la organización asociada del ACNUR que eran reacios a permanecer en Guatemala, alegando incapacidad para subsistir allí, desconfianza de las autoridades y proximidad de Guatemala a sus países de origen, que les hacía temer que sus perseguidores pudieran localizarlos.
Guatemala no ha sido históricamente un país de destino para muchos solicitantes de asilo; hasta 2002 no comenzó a recibir algunas solicitudes. Entre 2002 y 2014 recibió menos de 50 nuevas solicitudes de asilo al año. En junio de 2019, un cable de la Embajada estadounidense informó de que el Instituto Guatemalteco para la Migración (IGM) no había tramitado ningún caso de asilo durante más de un año, mientras se elaboraba el Reglamento para la Determinación del Estatuto de Refugiado, y que, desde marzo de 2019 hasta el momento de escribir el cable, la Dirección Nacional de Migración, que es el único organismo autorizado para tomar decisiones sobre el estatuto de refugiado, no se había reunido.
El cable de la Embajada de EEUU, de junio de 2019, informó de que la Oficina de Relaciones Migratorias Internacionales (ORMI), un departamento del Instituto Guatemalteco para la Migración (IGM) especializado en la tramitación de solicitudes de asilo, contaba con un equipo de tres funcionarios especializados en el examen de los casos, tres investigadores y un supervisor. La Embajada de EEUU estimó que la ORMI tenía capacidad para tramitar entre 100 y 150 solicitudes por año, en un momento en el que se acumulaban cerca de 400 expedientes. Nueve meses después del cable de la Embajada de EEUU, a finales de marzo de 2020, los casos acumulados eran 713, un aumento del 78%.
En el momento de la redacción de este informe, a finales de abril de 2020, la Dirección Nacional de Migración, responsable de decidir en los casos de asilo, no se había reunido desde que a mediados de marzo entraron en vigor las restricciones por la COVID-19. Dada la ralentización a causa de la pandemia, es difícil predecir cuánto tiempo tomará tramitar las solicitudes en la situación actual de acumulación de casos, incluidos los de los 20 trasladados en virtud del ACA que presentaron solicitudes de asilo. Los cuellos de botella en el marco jurídico, la falta de capacidad técnica para tramitar las solicitudes de asilo y la falta de personal cualificado para la resolución de los casos dejan al descubierto las graves lagunas de este incipiente sistema de asilo.
El sistema de asilo de Guatemala está maniatado por un marco jurídico limitado, que solo permite la aprobación de las solicitudes a los altos funcionarios. Con arreglo al Código de Migración de Guatemala, todas las solicitudes relativas al estatuto de refugiado las decide la Dirección Nacional de Migración, un comité compuesto por el vicepresidente; los ministros de Asuntos Exteriores, Desarrollo Social, Trabajo y Previsión Social, y Ministerio de Gobernación; el director del Instituto de Migración de Guatemala y el secretario ejecutivo del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala. Ninguno de estos cargos, incluido el vicepresidente, puede delegar esta responsabilidad. El resultado es la formación de cuellos de botella en el sistema, que solo pueden abordarse cambiando el Código de Migración de Guatemala, ya que ni siquiera la ampliación del apoyo o la capacidad técnica solucionarían el problema.
La falta de capacidad técnica es también un problema grave. Los demandantes de protección deben presentar una solicitud ante la ORMI, quien luego la remite, para su revisión, a la Comisión Nacional para Refugiados (CONARE), un órgano asesor que examina las solicitudes y emite recomendaciones, dictámenes y sugerencias. CONARE es un grupo de trabajo técnico cuyos miembros son nombrados por diversos ministerios, pero no incluye a abogados especializados en cuestiones de asilo, ni a personas con formación en el Derecho internacional en materia de asilo. Aunque el director general de Migración y un representante del ACNUR especializado en la materia también son miembros de CONARE, participan solo como asesores y ninguno de ellos tiene autoridad para formular recomendaciones finales sobre el estatuto de refugiado. EEUU ha firmado un Memorando de Entendimiento con el ACNUR para reforzar la capacidad del sistema de asilo guatemalteco, pero persisten los problemas relacionados con la falta de conocimientos especializados pertinentes en CONARE.
Los solicitantes de asilo en Guatemala también se enfrentan con dificultades para subsistir mientras sus expedientes están en curso, y el Gobierno no ha adoptado muchas medidas para ayudarles. Aunque los solicitantes de asilo tienen derecho a trabajar, les resulta difícil encontrar un empleo formal utilizando la “identificación de refugiado” que les proporciona el Gobierno, ya que muchos empleadores no lo consideran válido; además, la legislación laboral guatemalteca limita al 10% el número de trabajadores extranjeros que los empleadores pueden contratar. A partir de 2017, el Registro Nacional de las Personas (RENAP) asumió la responsabilidad de expedir una tarjeta de identificación para solicitantes de asilo, refugiados y residentes temporales que se pareciera más a las tarjetas de identificación que utilizan los ciudadanos. Pero el proceso de solicitud de esta nueva tarjeta –con tasas para RENAP, la Dirección de Migración, notarios y otro tipo de personal– tiene un costo prohibitivo para muchas personas. Y, para colmo de males, un observador informado declaró que RENAP no ha estado emitiendo sistemáticamente las nuevas tarjetas de identificación para solicitantes de asilo y refugiados según lo exige la ley.
Los solicitantes de asilo, refugiados y residentes temporales tienen derecho a acceder a servicios públicos de salud, de educación y de otra índole en virtud del Código de Migración de Guatemala. Pero el Estado no cubre los costos de atención médica especializada ni de medicamentos; a tal efecto, necesitan tener fondos suficientes o un seguro de salud, que suele proporcionarse a través de un empleador. Por lo general, en Guatemala, la calidad y la disponibilidad de asistencia sanitaria pública, en particular para las personas con bajos ingresos, es escasa. Esto deja a los solicitantes de asilo en una situación paradójica: necesitan empleo para poder recibir muchos servicios, pero los empleadores no los contratan, por lo que no disponen de seguro de salud y tienen dificultades para acceder a la asistencia sanitaria. Muchos beneficiarios del ACA llegan con niños, algunos de muy corta edad, lo que crea otra barrera para acceder al trabajo, ya que las opciones de cuidado infantil son muy limitadas.
Desde noviembre de 2019 hasta el 16 de marzo de 2020, solo 20 de las 939 personas trasladadas a Guatemala en virtud del ACA solicitaron asilo, a pesar de que eran muchas más las que tenían temores fundados de ser objeto de persecución en sus países de origen, como queda constatado en las entrevistas de los organismos asociados locales del ACNUR, citadas anteriormente, con el hecho de que casi tres veces el número de personas que presentaron formalmente solicitudes de asilo mostraron en un inicio a la Fuerza Aérea Guatemalteca su interés por solicitar asilo, y en las entrevistas realizadas por Human Rights Watch y Refugees International.
Dadas las deficiencias del sistema de asilo guatemalteco, la inviabilidad de la residencia temporal y el plazo de 72 horas para decidir, muchos solicitantes de asilo trasladados se ven obligados a regresar a sus países de origen. Para ello, pueden inscribirse en el Programa de Retorno Voluntario Asistido (AVR) de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), o regresar a sus países de origen por sus propios medios. No obstante, la OIM ayudó en la repatriación de solo 44 de los más de 900 trasladados. Se negó a facilitar el regreso de siete de los 51 trasladados por motivos de protección.
Solo una de las 30 personas del ACA entrevistadas por Refugees International y Human Rights Watch en la Casa del Migrante declaró que estaba solicitando asilo en Guatemala. Otros afirmaron que en Guatemala no tenían familia ni redes de apoyo y que temían por su seguridad. Muchos indicaron que regresarían a El Salvador y Honduras a pesar de que seguían expresando su temor a ser perseguidos allí:
- Una salvadoreña de 33 años dijo que, aunque temía que su expareja la maltratara, "no sé qué más puedo hacer" salvo regresar a El Salvador.
- Una mujer declaró no ver otra alternativa que regresar a Honduras, porque no tenía dónde quedarse ni medios para subsistir, ni ella ni su bebé, en Guatemala. Dijo que temía ser atacada en Honduras por la misma banda que obligó a su esposo a huir a EEUU.
- Un salvadoreño de 20 años aseguró que "no hay asilo aquí en Guatemala" y que no podía quedarse sin apoyo familiar. Declaró que temía ser perseguido en El Salvador, pero que no sabía a qué otro lugar podía ir.
- Una mujer dijo que tenía miedo de quedarse en Guatemala y tenía previsto regresar a Honduras con su hija de 12 años, a pesar del temor de ser atacada allí.
La mayoría de los solicitantes de protección entrevistados por Refugees International y Human Rights Watch consideraban que Guatemala no era diferente de sus países de origen por lo que respecta a seguridad y oportunidades. De hecho, muchos trasladados señalaron que en sus países de origen al menos conocían el contexto y tenían redes de contactos en los que podían buscar apoyo. Fueron pocos los que consideraron que permanecer en Guatemala era una alternativa factible, dado que es un país peligroso y pobre, en el que carecen de vínculos familiares o sociales.
Antes de la suspensión del ACA, las organizaciones no gubernamentales locales asociadas al ACNUR entrevistaron a parte de los trasladados en el marco del ACA y descubrieron que alrededor de dos tercios de ellos tenían preocupaciones relativas a la protección internacional. No obstante, solo una pequeña proporción de quienes expresaron temor a regresar a sus países de origen solicitaron asilo en Guatemala, aseguró el representante de ACNUR. Muchos también dijeron a la organización asociada del ACNUR que eran reacios a permanecer en Guatemala, alegando incapacidad para subsistir allí, desconfianza de las autoridades y proximidad de Guatemala a sus países de origen, que les hacía temer que sus perseguidores pudieran localizarlos.
Guatemala no ha sido históricamente un país de destino para muchos solicitantes de asilo; hasta 2002 no comenzó a recibir algunas solicitudes. Entre 2002 y 2014 recibió menos de 50 nuevas solicitudes de asilo al año. En junio de 2019, un cable de la Embajada estadounidense informó de que el Instituto Guatemalteco para la Migración (IGM) no había tramitado ningún caso de asilo durante más de un año, mientras se elaboraba el Reglamento para la Determinación del Estatuto de Refugiado, y que, desde marzo de 2019 hasta el momento de escribir el cable, la Dirección Nacional de Migración, que es el único organismo autorizado para tomar decisiones sobre el estatuto de refugiado, no se había reunido.
El cable de la Embajada de EEUU, de junio de 2019, informó de que la Oficina de Relaciones Migratorias Internacionales (ORMI), un departamento del Instituto Guatemalteco para la Migración (IGM) especializado en la tramitación de solicitudes de asilo, contaba con un equipo de tres funcionarios especializados en el examen de los casos, tres investigadores y un supervisor. La Embajada de EEUU estimó que la ORMI tenía capacidad para tramitar entre 100 y 150 solicitudes por año, en un momento en el que se acumulaban cerca de 400 expedientes. Nueve meses después del cable de la Embajada de EEUU, a finales de marzo de 2020, los casos acumulados eran 713, un aumento del 78%.
En el momento de la redacción de este informe, a finales de abril de 2020, la Dirección Nacional de Migración, responsable de decidir en los casos de asilo, no se había reunido desde que a mediados de marzo entraron en vigor las restricciones por la COVID-19. Dada la ralentización a causa de la pandemia, es difícil predecir cuánto tiempo tomará tramitar las solicitudes en la situación actual de acumulación de casos, incluidos los de los 20 trasladados en virtud del ACA que presentaron solicitudes de asilo. Los cuellos de botella en el marco jurídico, la falta de capacidad técnica para tramitar las solicitudes de asilo y la falta de personal cualificado para la resolución de los casos dejan al descubierto las graves lagunas de este incipiente sistema de asilo.
El sistema de asilo de Guatemala está maniatado por un marco jurídico limitado, que solo permite la aprobación de las solicitudes a los altos funcionarios. Con arreglo al Código de Migración de Guatemala, todas las solicitudes relativas al estatuto de refugiado las decide la Dirección Nacional de Migración, un comité compuesto por el vicepresidente; los ministros de Asuntos Exteriores, Desarrollo Social, Trabajo y Previsión Social, y Ministerio de Gobernación; el director del Instituto de Migración de Guatemala y el secretario ejecutivo del Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala. Ninguno de estos cargos, incluido el vicepresidente, puede delegar esta responsabilidad. El resultado es la formación de cuellos de botella en el sistema, que solo pueden abordarse cambiando el Código de Migración de Guatemala, ya que ni siquiera la ampliación del apoyo o la capacidad técnica solucionarían el problema.
La falta de capacidad técnica es también un problema grave. Los demandantes de protección deben presentar una solicitud ante la ORMI, quien luego la remite, para su revisión, a la Comisión Nacional para Refugiados (CONARE), un órgano asesor que examina las solicitudes y emite recomendaciones, dictámenes y sugerencias. CONARE es un grupo de trabajo técnico cuyos miembros son nombrados por diversos ministerios, pero no incluye a abogados especializados en cuestiones de asilo, ni a personas con formación en el Derecho internacional en materia de asilo. Aunque el director general de Migración y un representante del ACNUR especializado en la materia también son miembros de CONARE, participan solo como asesores y ninguno de ellos tiene autoridad para formular recomendaciones finales sobre el estatuto de refugiado. EEUU ha firmado un Memorando de Entendimiento con el ACNUR para reforzar la capacidad del sistema de asilo guatemalteco, pero persisten los problemas relacionados con la falta de conocimientos especializados pertinentes en CONARE.
Los solicitantes de asilo en Guatemala también se enfrentan con dificultades para subsistir mientras sus expedientes están en curso, y el Gobierno no ha adoptado muchas medidas para ayudarles. Aunque los solicitantes de asilo tienen derecho a trabajar, les resulta difícil encontrar un empleo formal utilizando la “identificación de refugiado” que les proporciona el Gobierno, ya que muchos empleadores no lo consideran válido; además, la legislación laboral guatemalteca limita al 10% el número de trabajadores extranjeros que los empleadores pueden contratar. A partir de 2017, el Registro Nacional de las Personas (RENAP) asumió la responsabilidad de expedir una tarjeta de identificación para solicitantes de asilo, refugiados y residentes temporales que se pareciera más a las tarjetas de identificación que utilizan los ciudadanos. Pero el proceso de solicitud de esta nueva tarjeta –con tasas para RENAP, la Dirección de Migración, notarios y otro tipo de personal– tiene un costo prohibitivo para muchas personas. Y, para colmo de males, un observador informado declaró que RENAP no ha estado emitiendo sistemáticamente las nuevas tarjetas de identificación para solicitantes de asilo y refugiados según lo exige la ley.
Los solicitantes de asilo, refugiados y residentes temporales tienen derecho a acceder a servicios públicos de salud, de educación y de otra índole en virtud del Código de Migración de Guatemala. Pero el Estado no cubre los costos de atención médica especializada ni de medicamentos; a tal efecto, necesitan tener fondos suficientes o un seguro de salud, que suele proporcionarse a través de un empleador. Por lo general, en Guatemala, la calidad y la disponibilidad de asistencia sanitaria pública, en particular para las personas con bajos ingresos, es escasa. Esto deja a los solicitantes de asilo en una situación paradójica: necesitan empleo para poder recibir muchos servicios, pero los empleadores no los contratan, por lo que no disponen de seguro de salud y tienen dificultades para acceder a la asistencia sanitaria. Muchos beneficiarios del ACA llegan con niños, algunos de muy corta edad, lo que crea otra barrera para acceder al trabajo, ya que las opciones de cuidado infantil son muy limitadas.
Desde noviembre de 2019 hasta el 16 de marzo de 2020, solo 20 de las 939 personas trasladadas a Guatemala en virtud del ACA solicitaron asilo, a pesar de que eran muchas más las que tenían temores fundados de ser objeto de persecución en sus países de origen, como queda constatado en las entrevistas de los organismos asociados locales del ACNUR, citadas anteriormente, con el hecho de que casi tres veces el número de personas que presentaron formalmente solicitudes de asilo mostraron en un inicio a la Fuerza Aérea Guatemalteca su interés por solicitar asilo, y en las entrevistas realizadas por Human Rights Watch y Refugees International.
Dadas las deficiencias del sistema de asilo guatemalteco, la inviabilidad de la residencia temporal y el plazo de 72 horas para decidir, muchos solicitantes de asilo trasladados se ven obligados a regresar a sus países de origen. Para ello, pueden inscribirse en el Programa de Retorno Voluntario Asistido (AVR) de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), o regresar a sus países de origen por sus propios medios. No obstante, la OIM ayudó en la repatriación de solo 44 de los más de 900 trasladados. Se negó a facilitar el regreso de siete de los 51 trasladados por motivos de protección.
Solo una de las 30 personas del ACA entrevistadas por Refugees International y Human Rights Watch en la Casa del Migrante declaró que estaba solicitando asilo en Guatemala. Otros afirmaron que en Guatemala no tenían familia ni redes de apoyo y que temían por su seguridad. Muchos indicaron que regresarían a El Salvador y Honduras a pesar de que seguían expresando su temor a ser perseguidos allí:
- Una salvadoreña de 33 años dijo que, aunque temía que su expareja la maltratara, "no sé qué más puedo hacer" salvo regresar a El Salvador.
- Una mujer declaró no ver otra alternativa que regresar a Honduras, porque no tenía dónde quedarse ni medios para subsistir, ni ella ni su bebé, en Guatemala. Dijo que temía ser atacada en Honduras por la misma banda que obligó a su esposo a huir a EEUU.
- Un salvadoreño de 20 años aseguró que "no hay asilo aquí en Guatemala" y que no podía quedarse sin apoyo familiar. Declaró que temía ser perseguido en El Salvador, pero que no sabía a qué otro lugar podía ir.
- Una mujer dijo que tenía miedo de quedarse en Guatemala y tenía previsto regresar a Honduras con su hija de 12 años, a pesar del temor de ser atacada allí.
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