Respuesta al tráfico de mujeres y niños en Centroamérica y el Caribe
* * copiado tal cual del informe "Trafico de
mujeres y niños. Conclusiones de la investigación y seguimiento (Punto IV c.
del Diálogo de Jefas de Delegación)" presentado durante la XXXI Asamblea de Delegadas de la OEA, entre
el 29 y el 31 de octubre del 2002 en Punta Cana, Republica Dominicana. Lo
encontré con una simple búsqueda en google y me lo bajé en formato Word. No
tengo un enlace directo a la página de donde me lo bajé.
El Problema del tráfico permanece prácticamente
oculto e ignorado en la región. En términos de respuestas institucionales, sólo
la República Dominicana ha ubicado efectivamente al tráfico de personas en el
temario nacional; ningún otro gobierno ha orientado recursos a programas o
políticas específicos sobre la cuestión. Se han adoptado medidas iniciales
contra el tráfico de niños para la explotación sexual, pero aún no se han
formulado iniciativas concretas y los planes siguen sin financiamiento. Dentro
del ámbito de sus funciones, las misiones consulares y los organismos
encargados de hacer cumplir la ley han otorgado asistencia a las víctimas y han
procesado a los traficantes. Sin embargo, los esfuerzos para sancionarlos no
pueden considerarse sino mínimos. En algunos países, la Oficina del Defensor de
los Derechos Humanos ha intervenido positivamente en algunos casos y ha
realizado pequeñas investigaciones dentro del ámbito de su mandato. Por último,
se observaron algunos elementos alentadores hacia la articulación de una
respuesta nacional y regional al tráfico.
En una esfera en que la sociedad civil ha demostrado
tradicionalmente firmeza, algunos grupos se han concentrado en el tráfico
sexual de mujeres y niños o han defendido la cuestión dentro del contexto de
los derechos humanos. Se están empezando a emprender esfuerzos regionales
contra el tráfico de niños y otras formas de explotación sexual comercial de
los niños y ello ha dado como resultado numerosas relaciones de cooperación
positivas entre organizaciones no gubernamentales y organismos oficiales. Sin
embargo, estas relaciones son precarias y requieren mayor fortalecimiento.
Los servicios para la persona traficada, sean
gubernamentales o de otras fuentes, son inexistentes, con la excepción de la
República Dominicana donde a través de las ONG se puede tener acceso a
importantes servicios de orientación, asistencia, protección y salud. Esa falta
de atención ha dejado a las mujeres y niños sobrevivientes ante un mayor riesgo
de volver a ser traficado. En términos globales, las deficiencias en materia de
concientización, articulación y coordinación de estrategia de respuestas al
tráfico de mujeres y niños han facilitado la perpetuación de las actividades de
tráfico en la región y el afianzamiento de una cultura de impunidad.
Obligaciones jurídicas
internacionales
La región en su conjunto ha asumido importantes obligaciones
jurídicas que garantizan la protección de las mujeres y los niños contra el
tráfico. La Convención sobre los derechos humanos del niño (CRC), la Convención
sobre la eliminación de todas formas de discriminación contra la mujer (CEDCM),
la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra la mujer (Belém do Pará) y la Convención N°182 de la OIT sobre las
peores formas de trabajo infantil, todas ellas han sido ratificadas. En
conjunto, estos tratados exigen que los Estados adopten medidas sustanciales
contra el tráfico, especialmente de mujeres y niños. De acuerdo con la COMITÉ
PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER, los Estados Parte
están obligados a tomar medidas para eliminar “todas las formas de tráfico de
mujeres y la explotación de la prostitución de mujeres”. El tráfico y la
prostitución forzada están específicamente reconocidos como violencia contra la
mujer en la convención de Belém do Pará, conforme a la cual los Estados Partes
convienen condenar esa actividad y aplicar políticas para evitar, sancionar y
erradicar el tráfico.
En especial, con respecto a los niños, la Convención
sobre los Derechos del Niño obliga a los Estados a adoptar medidas para evitar
el tráfico de niños y garantizar su protección contra todas las formas de
explotación sexual. Además, deben adoptarse medidas adecuadas para promover la
recuperación psíquica y psicológica y la reintegración social de las víctimas
del tráfico de niños. La Convención N°182 de la OIT especifica que los Estados
Partes adoptarán medidas inmediatas y efectivas para asegurar la prohibición y
eliminación del tráfico de niños, y que adoptarán las medidas necesarias y la
asistencia directa pertinente para el retiro de niños en situación de explotación
sexual, su rehabilitación y su integración social.
Varios Estados son partes del Protocolo Opcional de
la Convención sobre los Derechos del Niño en relación con la venta de niños, la
prostitución y la pornografía infantiles, y la Convención Interamericana sobre
el Tráfico Internacional de Menores, instrumentos que establecen disposiciones
importantes sobre el tráfico de niños. De acuerdo con el Protocolo Opcional,
que ha sido ratificado por la mitad de los países en estudio, los Estados
Partes se comprometen a evitar y sancionar la venta de niños para la
prostitución y otras formas de explotación sexual. Se adoptarán medidas
adecuadas para “proteger los derechos e intereses de los niños víctimas” en los
procesos judiciales. Los Estados Partes están además obligados a realizar
esfuerzos para garantizar la asistencia adecuada de las víctimas, inclusive
programas encaminados a su reintegración social y su recuperación física y
psicológica. La Convención Interamericana sobre el Tráfico Internacional de
Menores específicamente exige que los Estados eviten y sancionen el tráfico
internacional de menores con “fines ilegítimos”, incluidas la prostitución, la
explotación sexual y la servidumbre.
Dentro de la región, Honduras es el único Estado
Parte de la Convención de 1949 para la Eliminación del Tráfico de Personas y de
la Explotación de la Prostitución de Otras. Este tratado obliga a los Estados
Partes a penalizar el tráfico con fines de prostitución y otros actos afines,
entre las numerosas disposiciones encaminadas a controlar y erradicar el
tráfico sexual.
Ninguno de los Estados ha ratificado aún la
Convención de la ONU sobre el Delito Organizado Transnacional y su Protocolo
sobre Tráfico, aunque varios los han firmado y se encuentran en vías de
examinar el documento para su posible ratificación.
La región no está cumpliendo sus compromisos
internacionales, especialmente con respecto a las medidas de prevención,
protección e integración. Es notoria la deficiencia de los Estados en la
protección contra el tráfico de mujeres. Las disposiciones anti tráfico de la
COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN CONTRA LA MUJER y de la
Convención de Belém do Pará son totalmente ignoradas. En ninguno de los países
estudiados, con excepción de la República Dominicana, se contempla seriamente
el tráfico y la prostitución forzada dentro de la política y la legislación
sobre violencia contra la mujer.
En general, y pese a las obligaciones, los informes
periódicos de los Estados Partes a los distintos mecanismos de control no
contienen información alguna sobre tráfico, omisión comentada por el Comité
para la eliminación de la discriminación contra la mujer. Independientemente de
estas exhortaciones, los investigadores detectaron escasas pruebas de que se
hayan adoptado medidas para recabar evidencias sobre la actividad de tráfico.
Los mecanismos de las Naciones Unidas y de la OEA
están subutilizados con respecto al tráfico en la región. La visita de la
Relatora Especial de la ONU sobre la Venta de Niños, la Prostitución y la
Pornografía Infantiles, a Guatemala, en 1999, resultó una señal promisoria de
intervención internacional en torno al problema. Su informe incluye numerosas
recomendaciones valiosas e importantes en relación con el tráfico aunque la
acción gubernamental sobre estos aspectos no ha sido inmediata. Dentro del
sistema interamericano, el Relator Especial sobre los Trabajadores Migratorios
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos pidió a los Estados que
suministren información sobre tráfico, pero recibió pocas respuestas. Los
comentarios ofrecen referencia a la legislación pertinente pero no se evalúa su
aplicación. Finalmente, los grupos de la región no han utilizado los foros de
la ONU para la participación de la sociedad civil ni la Comisión y la Corte
Interamericanas de Derechos Humanos para la defensa de los derechos o para
dejar constancia de su preocupación por el tráfico sexual.
Política
Si bien la institucionalización de iniciativas anti
tráfico aún no se ha producido, están empezando a surgir en la región algunas
plataformas de política comunes que podrían servir de apoyo a estrategias de
respuesta más focalizadas. La movilización internacional contra la explotación
sexual comercial de niños, las peores formas de trabajo infantil y la violencia
y discriminación contra la mujer ha alentado la creación y adopción de planes
nacionales en estas esferas. En mayor medida, estas plataformas siguen los
principios establecidos en la Declaración y el Plan de Acción contra la
Explotación Sexual de Niños (Congreso Mundial de Estocolmo, 1996) y los
instrumentos internacionales mencionados en la sección anterior. Además, la
Organización Internacional de la Migración (OIM), a través de sus
representaciones en los países, ha venido respaldando respuestas de política
nacional coordinadas a los problemas vinculados a la migración, pese a lo cual,
con excepción de la República Dominicana, ninguna se centra en el tráfico.
Lamentablemente, la existencia de estos planes no
necesariamente se ha traducido en la adopción de medidas. En cuanto a los
planes nacionales contra la explotación sexual comercial de niños, en ninguno
de los países que adoptaron estos planes ha obtenido el financiamiento
necesario para la implementación. Por el contrario, su aplicación depende de la
disponibilidad de recursos ya escasos de las instituciones gubernamentales y de
la sociedad civil participantes. La mayor parte de las políticas sobre
explotación sexual de niños carecen también de planes operativos. Guatemala y
Nicaragua son los únicos países que están emprendiendo un proceso de
transformación de los principios de política en proyectos concretos mediante
sus órganos coordinadores e interinstitucionales.
El mantenimiento de órganos de coordinación también
ha demostrado ser una tarea abrumadora. Después de articular con éxito las
directrices, los foros mixtos de El Salvador y Costa Rica prácticamente se han
disuelto, deteniendo en esencia la implementación. Ninguno de estos planes
nacionales ha dado lugar a la creación de un programa o proyecto específico
sobre tráfico.
Las políticas orientadas a la violencia contra la
mujer se han concentrado predominantemente en el trato abusivo doméstico. Ninguna
de las políticas existentes aborda el tráfico de mujeres. Sin embargo, varias
instituciones de la mujer de la región expresaron su interés en incorporar
plataformas antitráfico en las políticas vigentes.
La ratificación a nivel regional de la Convención
N°182 de la OIT ha permitido que UNICEF y el Programa internacional para la
erradicación del trabajo infantil de la Organización Internacional del Trabajo
ayuden a los gobiernos estableciendo políticas y programas comunes de combate
del trabajo infantil y elaboren medidas contra la explotación sexual de niños,
como una de las peores formas de trabajo infantil. Estos programas en general
subrayan la capacidad para hacer cumplir la ley de los respectivos ministerios
de trabajo contra el empleo de niños en entornos de corrupción.
En la práctica, el aporte de estos programas contra
el tráfico ha sido mínimo, en gran medida debido a la capacidad de inspección
sumamente limitada que poseen. Inclusive si se realizan inspecciones, la
atención de las víctimas no es una prioridad. Por ejemplo, el Ministerio de
Trabajo de Nicaragua ha implementado un proyecto piloto para controlar los
centros nocturnos y otros establecimientos donde se puede explotar sexualmente
a niños. Se está llevando a cabo una investigación preliminar secreta. Si se
sospecha la presencia de un menor, el inspector notifica oficialmente al
propietario y confirma la edad de la persona. Si se demuestra que es un menor,
se informa al propietario de la violación y se le solicita que se cese la
práctica. Se fija luego una segunda inspección oficial para una fecha
posterior. Los inspectores de trabajo no brindan servicios la menor, no lo
retiran de la situación de explotación y no informan a la policía u otras
autoridades de la actividad.
Por último, los planes de integración regional, la
formación de órganos regionales de coordinación y consulta para cuestiones de
inmigración y las actividades de las representaciones de la OIM han impulsado
cierto progreso hacia la formulación de planes nacionales de migración. Guatemala
actualmente está examinando un plan nacional que incluye disposiciones sobre
mecanismos de protección de los derechos humanos de los migrantes. El Salvador
y Honduras, aunque no actúan en el marco de un plan nacional, han creado
órganos de coordinación interinstitucional que asisten en la formulación e
implementación de programas vinculados a la inmigración. El más promisorio de
estos órganos es la Comisión interinstitucional para la protección de las
mujeres migratorias (CIPROM) de la República Dominicana. Focalizada
exclusivamente en cuestiones que afectan a las mujeres migratorias, sus
actividades se han centrado en el combate del tráfico en el país. CIPROM
respalda actualmente programas de capacitación consular sobre tráfico de
personas; un programa de certificación en tráfico y género para representantes
gubernamentales y no gubernamentales; programas de concientización, reformas
legislativas, y otras actividades.
Legislación penal
Si bien ningún país de la región cuenta con
legislación contra todas las formas del tráfico de personas o específicamente
contra el tráfico con fines de explotación sexual comercial, prácticamente
todos los países de la región (con excepción de El Salvador) cuentan sí con
leyes en sus códigos penales que sancionan las actividades del tráfico con
fines de prostitución. Si bien estas leyes en general se parecen entre sí,
varían de un país a otro. Las diferencias notables en estas leyes incluyen las
diversas definiciones de los países sobre qué acto constituye tráfico. Las
características que la víctima del tráfico debe poseer para recibir la protección
de estas leyes, el ámbito de cobertura geográfica previsto en cada ley; los
propósitos del tráfico que se prohíben y el rigor de la pena impuesta cuando se
producen actos de tráfico. El delito de tráfico no está explícitamente definido
en todos los países. En Belice, Panamá y República Dominicana, por ejemplo, en
el mejor de los casos, el tráfico se caracteriza como una modalidad del delito
de instigación al proxenetismo. Otros países han penalizado el tráfico para la
prostitución en la denominación: trata de personas o trata de blancas.
Víctimas del tráfico
Los distintos instrumentos legislativos sobre
tráfico prevén tres categorías básicas que debe poseer una persona para ser
considerada víctima de tráfico. Estas categorías incluyen el género, la edad y
la nacionalidad. En cuanto al género, todas las leyes, con excepción de las de
Belice, son neutrales en este sentido; es decir, tanto pueden ser víctimas del
tráfico los varones como las mujeres. Algunas leyes establecen esta neutralidad
de género mediante disposiciones expresas en la legislación sobre tráfico; por
ejemplo, las leyes de Honduras y Costa Rica explícitamente incluyen la
expresión “personas de cualquier sexo” y la ley de República Dominicana incluye
la expresión “personas, hombres o mujeres...” Las leyes que no contienen estas
disposiciones expresas sobre género, como las de Nicaragua y Panamá, incluyen
términos generales tales como “víctima”, “extranjeros” y “nacionales” que
pueden interpretarse como neutrales desde el punto de vista del género. En
contraste con el resto de la legislación de la subregión, las leyes sobre
tráfico de Belice se aplican sólo a “mujeres”.
Sin excepción, las disposiciones sobre tráfico en
estos códigos penales prevén el tráfico de adultos y menores. Al igual que
respecto de la disposición sobre género, los distintos países utilizan un
lenguaje legal diferente para incluir/reconocer a los menores como posibles
víctimas del tráfico. Por ejemplo, en la República Dominicana se hace
referencia explícita a los “menores” en el texto de la ley, en tanto que en la
de Honduras se ofrece explícitamente protección a “personas de ... cualquier
edad.” Guatemala, Nicaragua y Panamá no hacen referencia expresa a los menores
en sus códigos; sin embargo, como ya se indicó, el lenguaje general utilizado
en las disposiciones de esos países sobre tráfico puede interpretarse en el
sentido de que incluye tanto a adultos como a menores. En muchos casos, la edad
y/o la condición de menor se considera un factor agravante del delito, como se
indica más adelante.
Puede entenderse que la mayor parte de estas
disposiciones sobre tráfico se aplican cuando se cometen ciertos actos que
afectan a nacionales de un país y también cuando se aplican a extranjeros. En
la legislación de Belice, Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá, ello está
implícito en el hecho de que las disposiciones prevén que el tráfico puede
incluir el ingreso y la salida de una persona del territorio nacional. En los
casos de Nicaragua y la República Dominicana resulta menos claro si las
disposiciones de estos países sobre tráfico se aplican cuando las víctimas son
tanto nacionales como extranjeros. La legislación nicaragüense incluye quienes
son traficados para la prostitución “dentro o fuera del país” y la ley
dominicana abarca las situaciones en que las víctimas de proxenetismo han sido
sometidas o instigadas a dedicarse a la prostitución “fuera del territorio
nacional”, “a su arribo al destino en el exterior” o “en el lugar que se
encontraba antes de su arribo al destino en el exterior.”
Actos definitorios
Con la excepción de Costa Rica, todos los países de
la subregión que cuentan con legislación sobre tráfico limitan específicamente
el delito de tráfico a los actos realizados con propósitos de prostitución. La
legislación de Costa Rica se aplica también al tráfico para la “servidumbre
sexual”. Ninguna de las leyes define con más detalle la “prostitución” y no
resulta claro si el tráfico para otras formas de explotación sexual como la
pornografía, el turismo sexual y el striptease estarían cubiertas.
Una comparación de las leyes de esta subregión acusa
similitudes y diferencias en los actos específicos que constituyen tráfico. En
Costa Rica, Guatemala, Honduras y Panamá, por ejemplo, el acto de tráfico se
define como la “promoción” y/o “facilitación” del ingreso de una víctima o su
salida del territorio nacional con fines de prostitución. En la República
Dominicana, el tráfico se define como el “envío” o la “incitación” de víctimas
para participar en la prostitución en el extranjero, y en Nicaragua, “la
reclutación” o “enrolamiento” de personas con fines de prostitución son los
actos que la ley considera tráfico.
Sanciones
Todos los Estados de la subregión que cuentan con
leyes sobre tráfico penalizan estas actividades con penas de penitenciaría. }Aparte
de imponer una sentencia de prisión a los traficantes, las leyes de la
República Dominicana, Guatemala y Honduras también establecen una sanción
pecuniaria. Comparando el rigor de las penas entre los Estados, las leyes que
conllevan las penas más leves son las de Guatemala (de uno a tres años de
prisión más una multa) y Panamá (de dos a cuatro años de prisión). El resto de
las leyes examinadas en este trabajo comportan penas similares sustanciales
(véase el cuadro que figura más adelante). Si bien la mayor parte de las leyes
no mencionan el intento, las de Belice y República Dominicana establecen
expresamente el intento de cometer el delito como acto sancionable en la misma
medida en que sanciona el acto de tráfico que se materializa.
En todos los Estados, con excepción de Belice, la
República Dominicana y Honduras la pena por los actos de tráfico aumenta cuando
existen factores agravantes. Los factores agravantes más comunes que figuran en
las leyes sobre tráfico en esta subregión son el hecho de que la víctima del
tráfico sea menor y el hecho de que los actos que constituyen tráfico sean
ejecutados bajo coerción, engaño, violencia o abuso de autoridad. Otros
factores agravantes son: cuando quien perpetra el acto es familiar cercano o
tutor de la víctima; cuando el acto de tráfico se comete con intención de
obtener ganancias o satisfacer los deseos de un tercer; o cuando, a
consecuencia del tráfico, la víctima sufre privación de su libertad en el
exterior, se comete un delito contra ella o fallece por causa violenta. El
cuadro que figura a continuación ilustra qué factores agravantes corresponden a
las correspondientes leyes de los distintos países de la subregión.
Como se señaló brevemente en párrafos anteriores,
una encuesta de las leyes de tráfico de la subregión indica que en todos los
países se otorga protección a los menores contra el tráfico y en la mayoría de
ellos la pena por el tráfico, por lo menos en algún subgrupo de menores, es
superior a la del tráfico de adultos. La principal diferencia en las leyes de
los distintos países es que, en tanto algunos consideran el tráfico de
cualquier menor como agravante otro solo define el agravante del delito de
tráfico si el menor tiene menos de determinada edad. Por ejemplo, Nicaragua no
considera que le tráfico de un menor es agravante a menos que la víctima tenga
menos de 14 años. Honduras, Panamá y Nicaragua han optado por una edad mínima
aún menor: según sus leyes sobre tráfico, la víctima que es menor debe tener
menos de 12 años para constituir un agravante. En contraste con ello, en Costa
Rica, el tráfico de menores de 18 años constituye un agravante.
La inclusión de estas leyes en los distintos códigos
penales de la subregión representa una mejora –en muchos casos, una mejora
reciente– en relación con la atención que se otorgaba antes al problema del
tráfico humano en estos países. Sin embargo, es importante mencionar que en
casi todos los casos estas leyes rara vez se aplican y en muchos menos contados
casos dan lugar a la condena de los traficantes.
Legislación penal contra
la instigación y el proxenetismo
Las personas que trafican mujeres y niños con fines
de explotación sexual comercial también pueden ser procesadas por los actos que
cometen en virtud de las leyes nacionales sobre proxenetismo. Al igual que con
las leyes sobre tráfico que se acaban de analizar, estas leyes se centran casi
exclusivamente en los actos vinculados con la prostitución; a diferencia de las
leyes sobre tráfico, están básicamente orientados a los actos que no conllevan
el cruce de fronteras internacionales.
Instigación
Las leyes sobre instigación en la subregión son
bastante similares entre los países que la integran. Si bien el texto exacto
varía algo de una ley a otra, cada una de ellas cuenta en su núcleo con la
penalización de los actos de fomento o facilitación de la prostitución de otra
persona. En todos los países, con excepción de Belice, que limita la aplicación
de su ley de instigación a situaciones en que la persona prostituida es mujer,
la ley se aplica independientemente de que la víctima (o la potencial víctima)
sea varón o mujer. En todos los países, con excepción de Guatemala, la condena
por instigación conlleva una posible pena de prisión (véase el cuadro que
figura más adelante, donde se indican las penas exactas). Así como la pena que
prevé Guatemala por el tráfico es la más leve de la subregión, su pena de multa
sin prisión es la más leve que existe en la subregión por los actos de
instigación.
Como se ilustra en el cuadro que figura más
adelante, todos los países de la subregión, con excepción de Belice, prevén un
aumento de la pena para el delito de instigación cuando existen factores
agravantes. Si bien algunos países incluyen estos factores agravantes en la
disposición básica sobre proxenetismo o instigación, otros países han
establecido un delito por separado, titulado “instigación agravada.” Los
factores agravantes más comunes del proxenetismo incluyen lo siguiente: cuando
la víctima es menor (en países donde la prostitución de adultos es legal);
cuando ha habido engaño, violencia, abuso de autoridad o coerción; cuando el
perpetrador es compañero, familiar o tutor y cuando el perpetrador es
reincidente o representa la autoridad del Estado.
Algunas otras diferencias en el alcance de estas
leyes que proscriben la instigación vale la pena mencionar por ser
suficientemente significativa. Por ejemplo, Panamá y Guatemala limitan la
definición de instigación aplicándola sólo a las personas que promueven o
facilitan la prostitución por una ganancia o para satisfacer el deseo de otros.
La República Dominicana, por su parte, amplía la definición básica de
proxenetismo a efectos de incluir a las personas que “mediante amenazas,
presión u otros medios perturban las actividades de prevención, asistencia o
reeducación de las organizaciones calificadas que trabajan con varones y
mujeres que participan en la prostitución o corren riesgo de participar en la
prostitución.” Finalmente, Honduras incluye en el ámbito de su legislación sobre
instigación a las personas que “evitan o impiden que otra persona abandone la
prostitución.”
Proxenetismo
Vivir de los ingresos de una persona dedicada a la
prostitución es otro delito por el que se puede procesar a los traficantes. El
delito de proxenetismo es casi idéntico en todos los países que tipifican este
delito, que incluye a todos los países de la subregión con excepción de El
Salvador y Honduras. Para ser culpable de proxenetismo, no es necesario que una
persona viva totalmente de los ingresos de otra que ejerce la prostitución. Más
bien, las disposiciones en esta región explícitamente establece que quien vive,
aunque sea solo parcialmente, de lo que recibe una persona por prostituirse es
suficiente para constituir delito. La República Dominicana pese a no contar con
una disposición específica sobre proxenetismo, incluye sí en su definición de
instigación la frase genérica de que “quien recibe beneficios por el ejercicio
de la prostitución ....” Podría argumentarse que esta frase incluye también las
actividades de proxenetismo.
Tratamiento de las personas
traficadas en el marco de los regímenes jurídicos internos
Tráfico y prostitución
El tráfico con fines de explotación sexual está
íntimamente vinculado a la propia prostitución. Como se reveló en la región,
las personas que ofrecen servicios sexuales son consideradas prostitutas,
independientemente de la edad, la circunstancias de su participación o sus
condiciones del momento. Análogamente, la demanda de servicios sexuales no
discrimina entre los servicios por coerción o voluntarios – entre los
proveedores de servicios que pueden haber sido traficados y que pueden ser
mantenidos en esclavitud por una deuda, coerción y violencia, y los que pueden
gozar de un mayor sentido de representación. La respuesta de los actores del
Estado –policía, fiscales, jueces, funcionarios de inmigración, trabajadores de
salud pública y asistentes sociales- está igualmente informada únicamente por
la posición de la persona en el sector del sexo comercial, en lugar de
responder a las circunstancias particulares de la mujer, el adolescente o el
niño o a que haya sido traficada. En la región más amplia de Centroamérica, la
legislación, reglamentación y políticas relacionadas con la prostitución
ofrecen un contexto de trabajo para el tráfico sexual.
En ausencia de una legislación o de programas
específicos sobre tráfico que ofrezcan servicios a las víctimas, las personas
traficadas son sujeto de leyes y reglamentos especiales vinculados a la
prostitución, inclusive los controles de salud. En el gráfico que figura a
continuación se resume el régimen regulatorio de cada país de la región.
La aplicación de las leyes de instigación y
proxenetismo es sumamente deficiente. En la mayoría de los países, las batidas
en bares y burdeles son realizadas cuando se sospecha de prostitución infantil,
pero los adultos detectados en circunstancias de prostitución, aunque sea
resultado de la coerción, el engaño, la fuerza, etc., son ignoradas. Además,
las fuentes de organismos encargados de hacer cumplir la ley y de la justicia
de la región denuncian obstáculos en estas batidas –sea porque se aconseja a
los menores que mientan acerca de su edad o que porten identificación falsa, o
porque se retira a los menores de las instalaciones tras ser advertidos
anticipadamente de la actividad policial. Se tiene certeza de que existe
complicidad policial. Aparte de ser clientes, muchas fuentes sospechan de la
participación policial en la notificación de los propietarios cuando se
proyectan inspecciones o batidas. A través de la región, los jueces, fiscales y
funcionarios policiales, así como los médicos forenses, en conjunto, con
frecuencia realizan las batidas. Algunas fuentes se quejan de que este nivel de
coordinación inevitablemente da lugar a que la información llegue a los
sospechosos de actos delictivos.
Tráfico y salud
El creciente número de personas afectadas por
VIH/SIDA en la región ha dado lugar a la creación de una legislación especial
sobre el tratamiento del VIH/SIDA y de los derechos de sus víctimas, el
establecimiento de comisiones de SIDA intersectoriales que involucran la
participación de órganos estatales y no estatales y el surgimiento de foros
regionales para intercambiar información y establecer la coordinación. Estos
órganos reconocen no sólo la vulnerabilidad particular de la comunidad de las
trabajadoras sexuales comerciales, sino también las peligrosas consecuencias de
la migración de trabajadoras sexuales y de sus clientes. Lamentablemente, estos
grupos aún no han abordado las necesidades particulares de salud de las
personas traficadas ni han identificado a éstas como grupo vulnerable separado,
aparte de las trabajadoras sexuales.
Muchos profesionales de la salud consultados
explicaron su posición comprometida: se ven obligados a optar entre denunciar
un delito o atender las necesidades de salud de las mujeres traficadas y de los
niños prostituidos. Una ONG de Guatemala explicaba que el intercambio de
información con mujeres y menores en relación con sus derechos daría lugar a
que automáticamente se restringiera su acceso y se suspendieran los servicios. Los
profesionales de la salud han convencido a los propietarios de bares que les
conviene mantener la salud de las mujeres y los menores pero la cooperación no
pasa de ahí.
Tráfico e inmigración
ilegal
Las políticas y la legislación sobre inmigración
tienen efectos profundos en las víctimas del tráfico y en las actividades de
tráfico. A raíz de haber sido traficadas, muchas víctimas con frecuencia se
encuentran en destinos en forma ilegal. Su estatuto jurídico las torna más
vulnerables a la deportación y la amenaza de denuncias constituye con
frecuencia un mecanismo de control que utilizan los traficantes. En la región,
el estatuto jurídico de las personas traficadas fue muy frecuentemente una
cuestión que se analizó en Belice y en Panamá, y en menor medida, en Guatemala
y Costa Rica.
La aplicación de las disposiciones de inmigración y
otras disposiciones penales afines en la mayoría de los casos victimiza aún más
a las mujeres y niños traficados. Las víctimas enfrentan multas, penitenciaría
y/o la deportación. Actualmente, ninguno de los países dispone de
procedimientos formales para identificar a las personas traficadas. De acuerdo
con fuentes de inmigración, las mujeres que denuncian haber sido traficadas
pueden denunciar el delito ante las autoridades policiales y judiciales. En la
práctica, debido a que no existen mecanismos de identificación, las mujeres
traficadas no son informadas de sus derechos jurídicos como víctimas. Las
amenazas, el estigma y una indisposición general a cooperar con las autoridades
también mantienen el silencio de las mujeres en torno a sus experiencias, de
modo que las opciones, aunque existan, rara vez son utilizadas. De la misma
manera, tampoco se formularon medidas de protección, aunque se señalaron
instancias de intervenciones positivas de los consulados de las personas
traficadas.
Los países de destino de Belice y Panamá presentaron
el recurso más notorio a las medidas de inmigración para responder a las
mujeres y los niños extranjeros que se encuentran en situaciones de
prostitución y otras formas de explotación sexual. En Belice, por ejemplo,
mujeres de Guatemala, Honduras y El Salvador descubiertas en burdeles son
arrestadas y procesadas por encontrarse ilegalmente en el país. Este delito es
sancionable con seis meses de penitenciaría y una multa de US$ 500. Las
autoridades de inmigración de Belice declararon que se utiliza la ley de
inmigraciones para controlar la prostitución porque esos delitos son más
fáciles de procesar con éxito que los delitos de incitación y afines, que
responsabilizarían a los traficantes. En Panamá, las mujeres también son objeto
de deportación a través de procesos de inmigración. Los consulados, que en gran
medida han demostrado ser las únicas instancias de protección para las mujeres
traficadas en la región, a veces logran obtener la liberación anticipada de sus
nacionales.
Obstáculos principales
Al considerar las políticas y los sistemas
legislativos mencionados, de los que se dispone para combatir el tráfico, es
importante resaltar cómo han sido aplicadas en la práctica estas medidas. Sobre
todo, la implementación de las medidas de protección vigentes es escasa, lo que
contribuye a la impunidad de los traficantes y a que no lleguen a las víctimas
y sobrevivientes del tráfico los servicios necesarios. Uno de los problemas más
sustanciales es la escasez de recursos, tanto humanos, técnicos como
financieros. Una gran mayoría de las unidades policiales y de inmigración de la
región desempeña sus funciones sin un equipo adecuado (computadoras, vehículos,
cámaras de video, grabadores, teléfonos, faxes, etc.). Con la escasa tecnología
disponible, actividades tales como el control estricto de las fronteras y las
operaciones secretas se ven sumamente comprometidas. Dichas fuentes indicaron
la necesidad de incrementar la dotación de personal -en la policía y la
justicia, la inmigración y los servicios de protección y bienestar. La escasez
de personal hace que se sigan ignorando problemas acuciantes y no ha permitido
la especialización necesaria, especialmente cuando se responde a las
actividades de tráfico, a sus víctimas y sus sobrevivientes. Por último, las
limitaciones financieras generales han exigido que los servicios del Estado
establezcan prioridades. Debido a la falta de información sobre el tráfico, las
escasas denuncias, la falta de presión política y otros factores, la cuestión
pierde competitividad para obtener los escasos recursos.
Existen ciertas iniciativas que mantienen el status
quo. Como la experiencia reciente ha enseñado a muchos países de otras regiones
del mundo, una respuesta efectiva al tráfico no sólo debe focalizar la conducta
criminal, sino también ofrecer servicios de protección, recuperación e integración
a las víctimas. Se ha recomendado que estas medidas de protección de los
derechos humanos incluyan el ofrecimiento de refugio, asistencia letrada,
atención médica y asesoramiento, programas de visa temporarias en los Estados
de destino para permitir que las víctimas se recuperen y participen en los
procesos judiciales, así como programas de apoyo y de capacitación profesional
para quienes regresan a sus países o regiones de origen. Para una
infraestructura ya empobrecida, estas obligaciones financieras pueden ser
demasiado onerosas.
Pese a reconocerse las limitaciones de recursos,
ello de por sí no explica la negligencia generalizada. Muchos otros factores
contribuyen a la inacción existente, los más visibles de los cuales son los
siguientes: 1) escasez de información sobre el tráfico y un número mínimo de
denuncias de parte de las víctimas; 2) ausencia del tema en los temarios
nacionales y regionales; 3) deficiencias en los mecanismos encargados de hacer
cumplir la ley; 4) falta de idoneidad y de servicios especializados, y 5) una
coordinación mínima entre los actores pertinentes a todos los niveles (dentro
de los organismos; entre instituciones y entre gobiernos). Estos elementos con
frecuencia confluyen, por lo cual reducen la posibilidad de una intervención
positiva contra el tráfico e incrementan las posibilidades de que se siga
haciendo víctimas del tráfico o se vuelva a ser víctimas del tráfico a mujeres
y niños.
Necesidades de
información
El proceso de consulta e investigación en la región
ha revelado cómo hasta qué punto las instituciones del Estado y, en menor
medida, las organizaciones no gubernamentales, desconocen el problema del
tráfico. Esta falta de conocimiento no ha de sorprender, dado el gran vacío de
información que ha permitido que el problema se mantenga en gran medida oculto.
Los sistemas de datos existentes no producen una
información que ayude a elaborar una clara comprensión del fenómeno. Los
registros de las autoridades policiales y judiciales sobre el tráfico y delitos
afines sólo reflejan los casos resultantes de denuncias, que por muchas razones
son sumamente raros. Los informes sobre el bienestar del niño utilizan las
clasificaciones más elementales para registrar a los niños –sea como
adolescentes en conflicto con la ley o en riesgo. La información que puede
revelarse en el curso del tratamiento no llega a las bases de datos
generalizadas. Las estadísticas sobre migración, cuando existen, rara vez
establecen un desglose por sexo y/o edad y no informan de las condiciones de
salida o retorno. Los sistemas de control de la salud de las trabajadoras
sexuales y los programas focalizados en el VIH/SIDA, aunque ofrecen una
información sistemática, revelan sólo indicadores indirectos sobre el tráfico. Además,
estos registros difícilmente incluyan a la población de mujeres y niños
traficados en las circunstancias más extremas –los que no pueden o no quieren
tener acceso a los servicios. Actualmente, no se dispone de ninguna estadística
que cuantifique con precisión la magnitud del tráfico en la región o dentro de
cada país.
La escasa información que se recaba no se distribuye
debidamente. A lo largo y ancho de la región, se relataron a los investigadores
instancias en que la información clave no era compartida con las autoridades pertinentes.
Por ejemplo, los inspectores de trabajo que sabían de niños que trabajaban en
bares y centro nocturnos no coordinaron la información con la policía y las
autoridades judiciales; estas no informaron a los consulados de los casos de
tráfico que involucraban a sus nacionales, sea como acusados o como víctimas;
los consulados, por su parte, no han informado a las autoridades policiales y
judiciales de sus países de origen, inclusive en los casos en que el
reclutamiento y otras actividades se producen en esos países. La lista de
sospechosos de estar involucrados en el tráfico internacional con frecuencia no
está a disposición de todos los puestos fronterizos. Por último, fuentes de las
ONG y de la sociedad civil poseen información valiosa que no siempre llega a
los actores estatales.
Los sistemas de recolección e intercambio de
información tienen que coincidir con los de los propios traficantes. Parecería
que, a estar de las entrevistas, la inteligencia, inclusive la generada por el
gobierno, con frecuencia es más fácil de obtener en el mercado negro que a
través de los conductos oficiales. En varios Estados, los fiscales y los
abogados se quejan de la incapacidad de responder con suficiente rapidez a las
denuncias. Las batidas coordinadas de los establecimientos con frecuencias
comprueban que el bar había sido cerrado o que están ausentes los menores que
se habían denunciado trabajaban allí unas pocas horas antes. Las autoridades
sospechan que existe corrupción pero es muy escasa la acción emprendida para
abordar el problema.
Inexistencia de
compromiso político
Quizás debido a la falta de información, el problema
del tráfico de personas y particularmente el tráfico de mujeres y niños para la
explotación sexual comercial no ocupa un lugar prioritario en los temarios
nacionales. Se está prestando cierta atención a través de iniciativas de
política contra la explotación sexual comercial de niños. Pero inclusive en los
casos que en tales plataformas se incluyen textos contra el tráfico, no ofrecen
una explicación acabada. Las recomendaciones de medidas rara vez responden a la
naturaleza particular del tráfico –el traslado forzado que lo diferencia de
otras prácticas de explotación. Además, estas políticas enfrentan la falta de
un financiamiento independiente y la frecuente desestabilización de sus órganos
de coordinación en la región. Aún menos atención se presta al tráfico de
mujeres. De los ocho Estados, la República Dominicana era el único que había
asignado recursos institucionales para combatir el tráfico de mujeres.
A falta de declaraciones de política firmes, ha sido
difícil lograr que se preste atención al problema. Las instituciones encargadas
de hacer cumplir la ley, de la inmigración y el bienestar, que cuentan con
numerosas competencias conflictivas, se ocupan de otros problemas. Además, la
coordinación entre los organismos se hace difícil a falta de una visión clara y
unificada que pueda reconocer los papeles correspondientes a cada institución y
a la sociedad civil.
Desafíos de la
aplicación de la ley
La aplicación de sanciones penales y administrativas
contra los traficantes es sumamente frágil en la región y, ello, por una serie
de razones. Ante todo, está el problema de las denuncias. La actitud
prevaleciente en la policía y la justicia es que el delito de tráfico no ocurre
si no es denunciado. En muchos casos esta posición refleja un requisito legal
que sólo permite la investigación del tráfico de adultos previa denuncia
oficial. Dado que son muy escasos los informes o denuncias de tráfico que
involucra a mujeres, los recursos y el tiempo se dedican a otros problemas. Aún
en el caso del tráfico de niños, no se realizan investigaciones independientes
a menos que se establezca esa prioridad, lo que rara vez ocurre. Además, las
dependencias están mal equipadas para realizar operativos secretos debido a la
falta de capacitación, tiempo y equipo técnico.
En la práctica, los casos de tráfico son procesados
sobre la base de las declaraciones de la víctima y muy poco más. La cooperación
tras los procedimientos iniciales en general plantea deficiencias y en la
mayoría de los casos son desestimados por falta de pruebas. Los Estados son
particularmente incapaces de manejar los casos de tráfico en que la víctima es
un extranjero y carece de medios independientes para mantenerse en el país. Los
casos comúnmente se abren con una declaración inicial de la víctima pero son
abandonados después que la persona es deportada o devuelta al país de origen. Compete
a la víctima encontrar los medios para regresar a brindar testimonio ante la
justicia dentro de los plazos correspondientes.
En la práctica, las medidas policiales y judiciales
tienen mayores consecuencias (positivas y negativas) para la víctima que las
del traficante, dado que es más fácil aplicar la legislación correspondiente a
las circunstancias de la víctima. En lugar de procesar a los traficantes, los
funcionarios policiales y judiciales en la mayoría de los casos simplemente
deportan a las víctimas. Se concentran en el arresto de adultos en base a cuestiones
de inmigración , cuando muchos de ellos pueden ser víctimas, y rescatan a las
víctimas menores en base a preocupaciones de protección. Dado que las
acusaciones penales vinculadas al tráfico y otros delitos han demostrado ser
difíciles de procesar, especialmente cuando no se dispone de testigos
materiales, el traficante permanece impune.
Tráfico de niños
El tráfico de menores implica una mayor
responsabilidad y carga para los gobiernos y los proveedores de servicios que
los adultos debido a la vulnerabilidad particular de esta población. El
creciente número de niños no acompañados en el proceso de migración sólo
incrementará el número de víctimas menores potenciales del tráfico sexual.
En base a las entrevistas, la identificación de
niños en el tráfico se hace cada vez más difícil con el uso de identificaciones
falsas y debido a que se aconseja a los menores declarar a las autoridades una
edad mayor. Una vez identificados, los niños rara vez obtienen la atención y el
tratamiento necesarios de acuerdo con su experiencia. Las instituciones
estatales encargadas del cuidado de los niños fueron categorizadas como las
peores de la región, al estar afectadas por falta de financiamiento y de
recursos humanos (en cantidad y calidad) y una organización deficiente. Como
informa Casa Alianza, las niñas traficadas rescatadas de burdeles en Ciudad de
Guatemala a comienzos de julio fueron alojadas en la penitenciaría “por su
seguridad.” Las instituciones rara vez ofrecen programas de integración y el
seguimiento de los casos es prácticamente inexistente.
Necesidades en materia
de especialización
Si bien las autoridades policiales y judiciales han
avanzado hacia el establecimiento de unidades especializadas para atender
delitos tales como la violencia contra la mujer, la explotación sexual de niños
y el delito organizado, la mayoría de ellas están escasamente financiadas y
pocas superan las fronteras de la capital de los países. El problema surge
cuando una rama está especializada pero las demás ramas fundamentales para la
investigación y otras actividades mantiene un carácter generalizado. La
información con frecuencia se pierde o se canaliza erróneamente en un trámite
necesario entre ellas.
La capacitación especializada en delito organizado,
incluido el tráfico de personas, se está iniciando con la existencia y
cooperación de países tales como Estado Unidos y España, pero muchos de los
consultados observaron que, una vez capacitados, las personas con frecuencia no
van a ocupar los cargos donde pueden utilizar la especialización o se imparte
la capacitación a personas que ya se ocupan de cuestiones diferentes.
Los cambios de administración con frecuencia
complican la continuidad de las políticas y los servicios. En el curso de esta
investigación, Nicaragua, Costa Rica y Honduras tuvieron elecciones
presidenciales que alteraron radicalmente el contexto gubernamental. Los
programas establecidos por la administración anterior, inclusive del mismo
partido político, fueron interrumpidos por su evaluación e inclusive suspendidos.
Un alto porcentaje del personal político y técnico fue sustituido, sacrificando
todo fortalecimiento de la capacidad que se hubiera logrado en el gobierno
anterior.
Falta de cooperación y
coordinación regional o internacional
El tráfico en la región comúnmente implica un
movimiento transnacional; sin embargo, no existe una coordinación de las
actividades policiales y judiciales a través de esa frontera. El rescate de
menores extranjeros puede dar inicio a una investigación por parte de la
policía y la justicia en el país de destino, pero la información sobre los
casos nunca es trasmitida a los organismos policiales y judiciales del país de
origen. Inclusive a lo largo de las zonas fronterizas, los funcionarios
gubernamentales no han emprendido ninguna actividad bilateral para hacer
cumplir la ley. Como lo señaló un investigador policial de Nicaragua, la
comunicación entre las contrapartes es vital no sólo para intercambiar
información sino también para comprender mejor las capacidades y las limitaciones
humanas y tecnológicas del otro país. Ninguna de las dependencias policiales y
judiciales consultadas tenían capacidad para realizar llamadas telefónicas o
trasmitir faxes a nivel internacional. INTERPOL ayuda en escasa medida
suministrando listas de fugitivos internacionales pero pocos agentes
consultados consideraron que la INTERPOL tenía una participación
suficientemente activa.
Los principales mecanismos de intercambio de
información regional son los consulados, las oficinas de los defensores de los
derechos humanos y las organizaciones no gubernamentales. Los consulados han
constituido un importante enlace entre los peticionarios, tales como los padres
de menores desaparecidos y los organismos policiales y judiciales locales del
país anfitrión. Las denuncias recibidas a través de las oficinas de los
defensores de los derechos humanos en un país habitualmente son compartidas con
la institución de contrapartida del país afectado. Por último, la vaga red de
organizaciones de derechos humanos que acepta denuncias sobre estos problemas
habitualmente se apoyan mutuamente en la investigación, transmisión de
denuncias a las autoridades locales o información a la prensa. Estas redes de
comunicaciones han demostrado ser sumamente eficaces y están en condiciones de
brindar la protección necesaria y los servicios de integración a las víctimas. Sin
embargo, estas instituciones están significativamente restringidas: las
organizaciones e instituciones a menudo están restringidas en su capacidad para
continuar otras investigaciones y carecen de competencias para procesar y
arrestar a los traficantes. En ausencia de una coordinación similar entre los
organismos policiales y judiciales, el problema del tráfico en la región sólo
será encarado pero no resuelto.
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