Crisis en España: Deuda hipotecaria y alivio de la deuda
* * copiado tal cual del informe "Sueños rotos. El impacto de la crisis de la vivienda española en los grupos vulnerables" de Human Rights Watch.
Las medidas legislativas adoptadas en 2012 y 2013 proporcionan también recomendaciones para el alivio y, en algunas circunstancias, la cancelación de la deuda. Sin embargo, en España esta reforma no ha llevado a adoptar una ley de insolvencia que cree un mecanismo accesible, justo y eficaz para que las personas sobreendeudadas se puedan liberar de su deuda. Este capítulo se centra en el impacto de la deuda hipotecaria en las personas, la carencia de su sistema efectivo de ajuste de la deuda y los vínculos entre ambos problemas y las obligaciones de España en el ámbito de los derechos humanos.
Una mayoría importante de las personas que han perdido sus hogares, incluidas muchas de las personas entrevistadas en el transcurso de esta investigación, arrastran una deuda sustancial que contrajeron para garantizar una vivienda adecuada en un contexto en que escaseaba la vivienda de alquiler asequible o la vivienda social, se promovía la propiedad activamente y las instituciones financieras concedieron créditos de forma irresponsable. Sin embargo, la crisis de la deuda hipotecaria en España se exacerbó por una falta de vías para la liberación de la deuda hipotecaria, por ejemplo a través de un procedimiento de insolvencia personal accesible. La deuda hipotecaria agobiante afecta las personas y las familias que habían conseguido hipotecas y cuya situación financiera se deterioró durante la crisis económica, así como aquellos que contrajeron hipotecas con cláusulas injustas o por la concesión irresponsable de crédito por parte de los bancos.
Este grave sobreendeudamiento hipotecario se produce porque, en parte, la garantía para una hipoteca en España no es la propiedad en sí, sino los bienes actuales y futuros del deudor y sus bienes.
Aunque algunas personas pueden ser capaces de saldar su deuda con la ejecución hipotecaria, otras que han sido embargadas pueden seguir teniendo graves deudas que no pueden pagar y no tienen la opción de declararse insolventes.
Una vez que los tribunales han dictado la ejecución hipotecaria, la propiedad es subastada. En una gran mayoría de casos, ningún comprador privado hace una oferta y los tribunales adjudican la propiedad al banco por un cierto porcentaje del valor tasado de la propiedad en el momento de la compra. Si el valor de la propiedad adjudicada al banco, o el precio de venta si es vendida a un tercero, es inferior a la deuda total a la institución financiera, el titular de la hipoteca sigue siendo responsable de la diferencia.
El valor de la deuda para el titular de la hipoteca después de la ejecución hipotecaria y la subasta es calculado sobre la base del valor de la deuda hipotecaria pendiente menos la cantidad adjudicada al banco. De este modo, si el titular de una hipoteca le debe al banco 180.000€, y el tribunal adjudica la propiedad al banco por un valor de 70.000€, el titular de la hipoteca seguirá debiendo 110.000€. En los casos en que la persona no ha tenido asesoramiento jurídico gratuito, que elimina la carga de las costas judiciales, el importe de la deuda puede aumentar de modo considerable ya que dichas costas judiciales pueden ascender a varias decenas de miles de euros.
Los tribunales adjudican propiedades a los bancos sobre la base de un porcentaje fijado por la ley del valor tasado de la propiedad en el momento de la concesión de la hipoteca. En estos casos, el valor actual de mercado de la propiedad no se tiene en cuenta; no es un tema de patrimonio negativo.
Hasta julio de 2011, el valor porcentual adjudicado al banco era del 50%, de modo que una propiedad valorada en 100.000€ en el momento del contrato hipotecario sería adjudicado al banco por un valor de 50.000€. Dicho porcentaje fue incrementado en julio de 2011 hasta el 60%, y en mayo de 2013 hasta el 70%. Por lo tanto, una propiedad valorada en 100.000€ en el momento de la compra y subastada hoy será adjudicada al banco por 70.000€.
Mercedes Nube, ecuatoriana de 53 años con dos hijos de 18 y 13 años, empezó a tener problemas para pagar la hipoteca cuando su marido la abandonó en 2006. Consiguió seguir pagando las cuotas hasta octubre de 2007. “El banco me iba enviando cartas y yo les decía que no podía pagar. Entonces me dijeron que iban a pasar a lo judicial”, explicó. Eventualmente, el piso fue embargado; un documento judicial fechado el 8 de enero de 2012 cifraba su deuda en 234.146€ en capital e intereses devengados, más 32.475€ de costas judiciales. El piso fue adjudicado al banco por un valor de 162.420€ dejando a Mercedes con una deuda de 104.000€.
La mayor parte de las personas con quienes hablamos y que tienen una deuda hipotecaria han dejado de intentar pagarla, diciendo que no pueden hacerlo por sus escasos ingresos. No pueden declararse insolventes y están intentando negociar con los bancos la cancelación de la deuda a cambio de la propiedad (dación en pago) -que es sólo posible antes de que la propiedad se ponga en subasta- o la quita cuando han perdido definitivamente su propiedad.
Impacto de la deuda
Una deuda hipotecaria importante tiene consecuencias directas en la vida cotidiana y en las decisiones de todo deudor. En España, como en los demás países, los deudores están registrados en los ficheros de morosos que son accesibles a comerciantes, agencias inmobiliarias y propietarios. Estar en la lista hace difícil, si no imposible, firmar un contrato de alquiler, comprar algo a crédito o incluso contratar un teléfono móvil. “Te ves obligado a vivir en la semiclandestinidad”, dijo un activista. El sobreendeudamiento puede contribuir o aumentar un estado de pobreza, que ha sido descritos en términos de derechos humanos como que implica “privación continua o crónica de los recursos, capacidades, opciones, seguridad y poder necesarios para el disfrute de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales”.
Efectivamente, los Gobiernos que fueron llamados a defender en términos de derechos humanos la existencia de sistemas de insolvencia personal que permitían la cancelación de la deuda total o parcial, lo hicieron argumentando que contribuyen a un objetivo rehabilitativo tanto financiero como social, impidiendo que las personas se vuelvan de forma innecesaria y permanente dependientes del sistema de bienestar social, impidiendo el sufrimiento innecesario para las personas implicadas, como también “una pérdida de producción, una necesidad mayor de cuidados y tratamiento, y un aumento de la economía sumergida”.
La exclusión de los que tienen deudas hipotecarias de los foros financieros y sociales y actividades regulares se trasluce en las experiencias de las personas entrevistadas por Human Rights Watch. Xavier R., 49 años, explicó que buscó por todas partes una vivienda de alquiler cuando él, su mujer y sus tres hijos iban a ser desahuciados, pero: “Como estábamos en la lista de morosos, las agencias se negaban. Al final encontramos algo a través de Cáritas”. Desiré tuvo que trasladarse con su marido y con sus dos hijos pequeños al pequeño piso de su hermana hasta que consiguió la ayuda -y los tres meses de fianza- de Cáritas que le permitió alquilar un piso.
Varias personas con deudas importantes dijeron también a Human Rights Watch que temían que el dinero que ganasen con un empleo pudiese estar sujeto al embargo de sueldo para pagar la deuda y que entonces no podrían utilizar el dinero para cubrir otras necesidades básicas. En realidad, en España, a raíz de una reforma de 2011, únicamente los ingresos que superan los 962€ mensuales, ó 1.347€ mensuales si el deudor tiene personas a su cargo, puede estar sujeto al embargo de sueldo si la deuda impagada se refiere a una hipoteca sobre una residencia principal. La mayor parte de las personas entrevistadas durante nuestra investigación vivían con el subsidio de desempleo o con asistencia del Estado, ganando demasiado poco para que se les pudiese embargar el sueldo. Sin embargo, los temores expresados a Human Rights Watch evidenciaron que las personas que luchan con la deuda pueden no ser totalmente conscientes de la existencia de las salvaguardas contra el embargo de suelo injusto, y que la amenaza de embargo, aunque no se manifestaba, no incentivaba a buscar un empleo legal y regular.
Por ejemplo, Hilda M., madre soltera de 38 años con cinco hijos, dijo que quería trabajar en negro para evitar que le tocasen el sueldo. Anna Olives Lloret, de 34 años, dijo, “No me importa si tengo que trabajar en negro el resto de mi vida... Valoro más mi salud que cualquier cosa que [el banco] me pueda hacer”.
El sobreendeudamiento puede tener un efecto perjudicial para la salud física y mental, y las personas que viven con una deuda importante pueden alejarse de sus amigos y de su familia, ya sea porque les deben dinero, o simplemente porque no pueden permitirse tener relaciones sociales.
Santiago R., profesional de 51 años que se ganaba bien la vida antes de perder su empleo, describió de forma elocuente el impacto que había tenido en su vida la deuda que calculaba en más de 155.000€ teniendo en cuenta 113.000€ de deuda hipotecaria, impuestos sobre la propiedad impagados, las cuotas a la comunidad de propietarios y los créditos de sus amigos: "No puedo ir al dentista a arreglarme la boca, las gafas no me van bien pero no me puedo permitir ir a que me hagan una nueva graduación, no me he comprado ropa desde hace cinco años. No puedo hacer reparar las cosas si se estropean, como el lavavajillas o el coche. Y no te cuento los inventos que hago con la comida. Hago cálculos precisos con la luz y raciono el agua. Me he distanciado de mis amigos. No acepto invitaciones a cenar en casa de mis amigos, porque no tengo dinero para llevarles algo, y no me puedo permitir salir. No puedo ir a mi pueblo porque tendría que salir con los amigos, invitarles a tomar un trago. Sólo salgo a caminar por aquí, si no me quedo encerrado en casa".
Hacia el alivio de la deuda
El Gobierno ha adoptado algunas medidas para reducir la carga de la deuda en los titulares de la hipoteca, tanto para los que luchan por pagar como para los que han visto sus casas embargadas por impago y que todavía deben importantes sumas de dinero. Sin embargo, estas medidas siguen estando a la discreción de las entidades crediticias. Y el Gobierno todavía no ha reformado los procedimientos de insolvencia para crear una vía justa y accesible para salir del sobreendeudamiento y empezar de nuevo.
Un Real Decreto-Ley de marzo de 2012 creó un “Código de Buenas prácticas voluntario para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual”. Entrevista de Human Rights Watch a Santiago R., Barcelona, 8 de octubre de 2013.
El código exige que todos los bancos que se adhieran formalmente propongan una reestructuración financiera e incluso la cancelación de la deuda en algunos casos estrictamente definidos. La ley de mayo de 2013 amplió un poco los criterios de elegibilidad. Según el Código tal como fue revisado en mayo de 2013, los bancos que han adherido deben adoptar estas medidas únicamente cuando los deudores cumplen todos los requisitos siguientes:
- Los ingresos mensuales combinados de la familia son inferiores a 1.597€ (tres veces el IPREM, índice de referencia para la determinación de la necesidad con respecto a las medidas de asistencia pública);
- La unidad familiar no posee otros bienes que puedan satisfacer la deuda;
- La deuda relacionada a la hipoteca está vinculada a la única propiedad de la unidad familiar y fue concedida para su compra; y
- La unidad familiar no tiene otros bienes o avales, o si hay avalistas, la cuota mensual de la hipoteca asciende a más del 50% de sus ganancias netas y no poseen otros bienes que puedan satisfacer la deuda.
El Código de Buenas Prácticas vincula también la elegibilidad para acogerse a estas medidas al importe del precio de compra en relación con el tamaño de la ciudad o municipio en el que se encuentra la propiedad.
Hasta enero de 2014, 97 instituciones financieras habían adherido al Código. Según el Ministro de Economía, Luis de Guindos, a finales de septiembre de 2013, las instituciones financieras recibieron 9.861 solicitudes para acogerse a las disposiciones del código. De las 7.631 solicitudes que fueron resueltas, 4.749 fueron desestimadas (62%); 1.684 fueron resueltas con algún tipo de reestructuración de la deuda, 611 fueron resueltas mediante dación en pago, y la quita fue otorgada en seis casos. Según los datos publicados por el Ministerio de Economía en marzo de 2014, 3.849 casos fueron resueltos en el último trimestre de 2013. De éstos, 1.529 fueron desestimados. Se acordó alguna forma de reestructuración de la deuda en 1.227 casos, mientras que la dación en pago fue concedida en 397 casos. No se acordó quita.
El que se diese algún tipo de quita en únicamente seis casos refleja la dificultad de lograrlo. Carme Trilla de Cáritas Barcelona dijo que su servicio de mediación sólo había podido garantizar algún tipo de quita en dos de los aproximadamente 450 casos gestionados. Los bancos pueden renegociar y renegocian los créditos hipotecarios fuera de los parámetros estrictos establecidos en el código. Por ejemplo, BBVA indicó en su respuesta a nuestra carta que había concedido la quita parcial en 1.661 casos hasta el 1 de enero de 2014, desde el principio de la crisis económica. Ello sugiere que la política gubernamental no debería haber establecido criterios tan estrictos, porque, al hacerlo, puede haber perjudicado a los que están endeudados creando obstáculos innecesarios a los que intentan negociar con su entidad crediticia.
Desde el principio, la PAH, la ADICAE (Asociación de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros) y los partidos de la oposición criticaron el limitado alcance del Código de Buenas Prácticas. La PAH constató que los bancos, con quienes ya estaban negociando, empezaron a argumentar que no podían continuar porque las personas afectadas no cumplían los criterios establecidos en el Código. Mónica Guerrero Expósito, por ejemplo, nos dijo que su banco se negaba incluso a discutir la dación en pago porque no cumplía el requisito sobre el importe de hipoteca en relación con el tamaño de la ciudad. Explicó que era víctima de la violencia doméstica (por parte de un ex marido que no estaba implicado en la hipoteca en cuestión), y dijo que le habían dicho “esto no es problema nuestro”.
Silvia Grau, directora de Ofideute, servicio de mediación catalán, dijo “los criterios del Real Decreto-Ley [que estableció el Código voluntario de Buenas Prácticas] no corresponde al perfil de la persona media afectada por la crisis hipotecaria… las comunidades autónomas deben utilizar la norma estatal que viene de Madrid; si pudiéramos, ampliaríamos los criterios para incluir a más personas”.
Una reforma de mayo 2013 incrementó hasta el 70% el valor de la propiedad adjudicada al banco tras embargo, disminuyendo de este modo la deuda total. La reforma estipula también que el deudor queda liberado de la deuda pendiente si devuelve el 80% del crédito en cinco años, o el 65% del crédito en diez años, limitando el interés moratorio durante dicho período. Si bien se trata de un paso adelante, esta medida tiene pocas probabilidades de ayudar a las personas con grandes deudas y que virtualmente no tienen posibilidad de cumplir con este calendario de reembolso. La ley especifica que si no se cumplen estas condiciones, “podrá el acreedor reclamar la totalidad de lo que se le deba”.
En su comentario a la ley, el Banco Central Europeo (BCE) dijo que España necesitaba “un conjunto de medidas más amplias que aborde las causas subyacentes” de la crisis hipotecaria, incluido un marco regulatorio que proporcione incentivos a todas las partes para alcanzar un acuerdo sobre una reestructuración apropiada y razonable de la deuda. El BCE subrayó que “la ejecución hipotecaria debe considerarse el último recurso. Los prestamistas garantizantes deberían estar interesados en evitar la ejecución hipotecaria, que resulta costosa y generalmente produce menos ingresos que las ventas voluntarias, si el hipotecante continúa cumpliendo todas o una parte acordada de sus obligaciones de pago”.
Dación en pago
Durante mucho tiempo las hipotecas podían incluir una cláusula de dación en pago. La dación en pago es el término legal para designar el procedimiento mediante el cual el banco de la propiedad hipotecada cancela toda la deuda. Esencialmente, ello significa que la propiedad es la garantía del crédito (hipoteca), de modo que la deuda total es cancelada si el banco toma posesión de la propiedad por la que se ha contraído la hipoteca.
La ley de 2013 hace obligatorio que los bancos que se adhieren al Código de Buenas Prácticas proporcionen la dación en pago a los deudores que, cumpliendo con los estrictos criterios de elegibilidad, no pueden pagar después de doce meses de intentar cumplir las condiciones de reestructuración de la deuda. En estos casos, los deudores pueden pedir quedarse en la propiedad durante un período máximo de dos años, pagando un alquiler anual equivalente al 3% de la deuda total en el momento de concesión de la dación en pago.
La PAH aboga por que la dación en pago sea incorporado a la ley española aplicable a todas las hipotecas. Esto era una disposición clave de la Iniciativa Legislativa Popular que la PAH propuso a finales de 2012 en el Congreso de Diputados, que también proponía la aplicación retroactiva para aliviar las deudas de personas cuyos hogares ya habían sido embargados. Sorprendentemente, el Partido Popular, que tiene la mayoría absoluta parlamentaria, aceptó examinar la iniciativa en febrero de 2013, pero luego adoptó la reforma más limitada que hemos descrito más arriba.
Gracias también a la presión de la PAH, algunos titulares de hipotecas con grandes deudas negociaron con éxito la dación en pago directamente con los bancos incluso antes de la reforma de mayo. Según datos publicados por el Banco de España en enero de 2014, los bancos concedieron la dación en pago en 15.174 casos en 2012, y en 8.856 casos en los primeros meses de 2013. La tabla que figura más abajo presenta la información proporcionada a Human Rights Watch por seis de los siete bancos que respondieron a nuestra carta de solicitud de información. Las cifras no son comparables porque los períodos de tiempo son distintos y porque la dimensión de las carteras hipotecarias de los bancos varían.
Santander explicó en su carta: “A nuestro parecer, la dación en pago no puede ser considerada la mejor solución para el deudor porque implica que el acreedor se convierte en el propietario de la vivienda y que el deudor tiene que encontrar otro sitio donde vivir”. El sobreendeudamiento causado por el impago de las hipotecas en España ha atraído la atención internacional. En junio de 2012, el Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas declaró que estaba “profundamente preocupado” por la situación y porque los bancos no tenían la obligación de aceptar la dación en pago. La Comisión recomendó que España impulse una reforma legislativa “que faculte la dación de la vivienda en pago de la deuda hipotecaria, de modo que esta opción no dependa únicamente de la discrecionalidad de las entidades bancarias”.
En lo que se vio ampliamente como un apoyo a la dación en pago, el Parlamento Europeo adoptó una resolución no vinculante en junio de 2013 instando a los Estados Miembros de la UE a que “impidan que las familias desahuciadas sigan teniendo que devolver sus créditos hipotecarios” y a que “aborden la solución del drama social que plantean los desahucios y la pérdida de la vivienda”. El comisario del Consejo de Europa, Muižnieks, observó con preocupación en octubre de 2013 que el marco legislativo español “impone una carga desproporcionada en los hogares endeudados”.
Según un estudio encargado por la Comisión Europea y publicado en diciembre de 2012, ningún país de la UE tiene una aplicación fuerte de la dación en pago que prescribe la ley. Sin embargo, el estudio identificó lo que definía como buenas prácticas en un cierto número de países con respecto a la cancelación de la deuda hipotecaria, incluyendo Francia donde una “comisión por sobreendeudamiento” puede obligar al banco a tomar el valor de venta o de subasta de una propiedad como liquidación total de la deuda y los Países Bajos donde la quita inmediata es posible cuando el deudor no puede pagar una “contribución importante”.
Garantizar que la dación en pago fuese una auténtica opción podría ayudar a miles de decenas de personas en el punto álgido de una ejecución hipotecaria evitar una deuda hipotecaria abrumadora cuando pierden su vivienda. Sin embargo, es necesario un procedimiento justo de insolvencia personal para contribuir a resolver la situación de personas y familias que viven con sobreendeudamiento como resultado de ejecuciones hipotecarias pasadas que les hacen arrastrar deudas hipotecarias que no pueden pagar.
Ley española de insolvencia
La ley española sobre insolvencia está mal diseñada para ayudar a las personas que tienen deuda hipotecaria o cualquier tipo de deuda. La Ley Concursal fue esencialmente diseñada para las actividades empresariales y únicamente sirve para bloquear la ejecución hipotecaria si la deuda hipotecaria está vinculada a una actividad profesional. En realidad, muy pocas personas se declaran insolventes en España. Según el Instituto Nacional de Estadística, sólo 953 personas sin empresas se declararon insolventes en 2011, frente a 77.854 procedimientos iniciados por los que tienen empresas. Existen pocos incentivos para declararse insolvente ya que las deudas impagadas al final del procedimiento siguen pendientes.
España no es un caso único en Europa. Un documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (FMI) de 2013 concluyó que “el marco de insolvencia en un cierto número de países europeos es débil e ineficaz”. Para dar una respuesta a la crisis hipotecaria, muchos países, como, por ejemplo, Irlanda, han introducido o reformado leyes de insolvencia personal en los últimos años. España reformó su Ley Concursal varias veces, la más reciente en marzo de 2014, pero está diseñada para las empresas y los autónomos cuya deuda está vinculada al negocio, en lugar de para las personas sobreendeudadas.
El Defensor del Pueblo ha criticado la ausencia en España de un marco de insolvencia “de segunda oportunidad”, diciendo que las reformas recientes crean un procedimiento costoso con beneficios limitados para las personas sobreendeudadas. Sin más reformas, ha dicho el Defensor, la mayoría de personas que han ido a la quiebra “tendrán que vivir en su mayoría el resto de su vida pagando a sus acreedores; esta falta de perspectivas socioeconómicas… y la ausencia de posibilidades de mejora pueden llevar a situaciones no deseadas como la economía sumergida”.
Las leyes de insolvencia personal eficientes y justas son particularmente importantes si, como en España, la propiedad no es el único aval del crédito. Los partidarios de un enfoque “de segunda oportunidad” suelen señalar como modelo los Estados Unidos. Un pequeño número de estados de los Estados Unidos tienen lo que se llama “hipotecas sin recurso” (nonrecourse mortgages), en las que el banco sólo puede embargar la propiedad en caso de impago. La mayoría de los Estados tienen variaciones de lo que se llama hipotecas de pleno recurso, como en España, en las que el banco puede perseguir los ingresos y otros bienes para pagar la hipoteca impagada. Sin embargo, las leyes federales de bancarrota se aplican a todo el mundo. De manera amplia, las leyes de bancarrota de los Estados Unidos garantizan la cancelación de la deuda tras unos años de esfuerzo de buena fe para pagar como mínimo una parte de la deuda.
Merece la pena señalar que la Corte Suprema de Estados Unidos en 1934 declaró que el enfoque de segunda oportunidad beneficiaba “al deudor honesto pero desgraciado que cede… la propiedad que le pertenece en el momento de la bancarrota, [dándole] una nueva oportunidad en la vida y un claro espacio para el esfuerzo futuro no obstaculizado por la presión y el desaliento de una deuda preexistente”. Mientras que algunas deudas, como la pensión alimenticia, no pueden ser canceladas según las leyes de bancarrota personal de los Estados Unidos, las deudas de la tarjeta de crédito, las deudas hipotecarias e incluso las deudas de juego pueden ser canceladas según el procedimiento. Los deudores deben demostrar buena fe durante todo el procedimiento, pero no es necesario demonstrar que hubo engaño, mal comportamiento o fraude por parte del acreedor.
Las medidas legislativas adoptadas en 2012 y 2013 proporcionan también recomendaciones para el alivio y, en algunas circunstancias, la cancelación de la deuda. Sin embargo, en España esta reforma no ha llevado a adoptar una ley de insolvencia que cree un mecanismo accesible, justo y eficaz para que las personas sobreendeudadas se puedan liberar de su deuda. Este capítulo se centra en el impacto de la deuda hipotecaria en las personas, la carencia de su sistema efectivo de ajuste de la deuda y los vínculos entre ambos problemas y las obligaciones de España en el ámbito de los derechos humanos.
Una mayoría importante de las personas que han perdido sus hogares, incluidas muchas de las personas entrevistadas en el transcurso de esta investigación, arrastran una deuda sustancial que contrajeron para garantizar una vivienda adecuada en un contexto en que escaseaba la vivienda de alquiler asequible o la vivienda social, se promovía la propiedad activamente y las instituciones financieras concedieron créditos de forma irresponsable. Sin embargo, la crisis de la deuda hipotecaria en España se exacerbó por una falta de vías para la liberación de la deuda hipotecaria, por ejemplo a través de un procedimiento de insolvencia personal accesible. La deuda hipotecaria agobiante afecta las personas y las familias que habían conseguido hipotecas y cuya situación financiera se deterioró durante la crisis económica, así como aquellos que contrajeron hipotecas con cláusulas injustas o por la concesión irresponsable de crédito por parte de los bancos.
Este grave sobreendeudamiento hipotecario se produce porque, en parte, la garantía para una hipoteca en España no es la propiedad en sí, sino los bienes actuales y futuros del deudor y sus bienes.
Aunque algunas personas pueden ser capaces de saldar su deuda con la ejecución hipotecaria, otras que han sido embargadas pueden seguir teniendo graves deudas que no pueden pagar y no tienen la opción de declararse insolventes.
Una vez que los tribunales han dictado la ejecución hipotecaria, la propiedad es subastada. En una gran mayoría de casos, ningún comprador privado hace una oferta y los tribunales adjudican la propiedad al banco por un cierto porcentaje del valor tasado de la propiedad en el momento de la compra. Si el valor de la propiedad adjudicada al banco, o el precio de venta si es vendida a un tercero, es inferior a la deuda total a la institución financiera, el titular de la hipoteca sigue siendo responsable de la diferencia.
El valor de la deuda para el titular de la hipoteca después de la ejecución hipotecaria y la subasta es calculado sobre la base del valor de la deuda hipotecaria pendiente menos la cantidad adjudicada al banco. De este modo, si el titular de una hipoteca le debe al banco 180.000€, y el tribunal adjudica la propiedad al banco por un valor de 70.000€, el titular de la hipoteca seguirá debiendo 110.000€. En los casos en que la persona no ha tenido asesoramiento jurídico gratuito, que elimina la carga de las costas judiciales, el importe de la deuda puede aumentar de modo considerable ya que dichas costas judiciales pueden ascender a varias decenas de miles de euros.
Los tribunales adjudican propiedades a los bancos sobre la base de un porcentaje fijado por la ley del valor tasado de la propiedad en el momento de la concesión de la hipoteca. En estos casos, el valor actual de mercado de la propiedad no se tiene en cuenta; no es un tema de patrimonio negativo.
Hasta julio de 2011, el valor porcentual adjudicado al banco era del 50%, de modo que una propiedad valorada en 100.000€ en el momento del contrato hipotecario sería adjudicado al banco por un valor de 50.000€. Dicho porcentaje fue incrementado en julio de 2011 hasta el 60%, y en mayo de 2013 hasta el 70%. Por lo tanto, una propiedad valorada en 100.000€ en el momento de la compra y subastada hoy será adjudicada al banco por 70.000€.
Mercedes Nube, ecuatoriana de 53 años con dos hijos de 18 y 13 años, empezó a tener problemas para pagar la hipoteca cuando su marido la abandonó en 2006. Consiguió seguir pagando las cuotas hasta octubre de 2007. “El banco me iba enviando cartas y yo les decía que no podía pagar. Entonces me dijeron que iban a pasar a lo judicial”, explicó. Eventualmente, el piso fue embargado; un documento judicial fechado el 8 de enero de 2012 cifraba su deuda en 234.146€ en capital e intereses devengados, más 32.475€ de costas judiciales. El piso fue adjudicado al banco por un valor de 162.420€ dejando a Mercedes con una deuda de 104.000€.
La mayor parte de las personas con quienes hablamos y que tienen una deuda hipotecaria han dejado de intentar pagarla, diciendo que no pueden hacerlo por sus escasos ingresos. No pueden declararse insolventes y están intentando negociar con los bancos la cancelación de la deuda a cambio de la propiedad (dación en pago) -que es sólo posible antes de que la propiedad se ponga en subasta- o la quita cuando han perdido definitivamente su propiedad.
Impacto de la deuda
Una deuda hipotecaria importante tiene consecuencias directas en la vida cotidiana y en las decisiones de todo deudor. En España, como en los demás países, los deudores están registrados en los ficheros de morosos que son accesibles a comerciantes, agencias inmobiliarias y propietarios. Estar en la lista hace difícil, si no imposible, firmar un contrato de alquiler, comprar algo a crédito o incluso contratar un teléfono móvil. “Te ves obligado a vivir en la semiclandestinidad”, dijo un activista. El sobreendeudamiento puede contribuir o aumentar un estado de pobreza, que ha sido descritos en términos de derechos humanos como que implica “privación continua o crónica de los recursos, capacidades, opciones, seguridad y poder necesarios para el disfrute de un nivel de vida adecuado y de otros derechos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales”.
Efectivamente, los Gobiernos que fueron llamados a defender en términos de derechos humanos la existencia de sistemas de insolvencia personal que permitían la cancelación de la deuda total o parcial, lo hicieron argumentando que contribuyen a un objetivo rehabilitativo tanto financiero como social, impidiendo que las personas se vuelvan de forma innecesaria y permanente dependientes del sistema de bienestar social, impidiendo el sufrimiento innecesario para las personas implicadas, como también “una pérdida de producción, una necesidad mayor de cuidados y tratamiento, y un aumento de la economía sumergida”.
La exclusión de los que tienen deudas hipotecarias de los foros financieros y sociales y actividades regulares se trasluce en las experiencias de las personas entrevistadas por Human Rights Watch. Xavier R., 49 años, explicó que buscó por todas partes una vivienda de alquiler cuando él, su mujer y sus tres hijos iban a ser desahuciados, pero: “Como estábamos en la lista de morosos, las agencias se negaban. Al final encontramos algo a través de Cáritas”. Desiré tuvo que trasladarse con su marido y con sus dos hijos pequeños al pequeño piso de su hermana hasta que consiguió la ayuda -y los tres meses de fianza- de Cáritas que le permitió alquilar un piso.
Varias personas con deudas importantes dijeron también a Human Rights Watch que temían que el dinero que ganasen con un empleo pudiese estar sujeto al embargo de sueldo para pagar la deuda y que entonces no podrían utilizar el dinero para cubrir otras necesidades básicas. En realidad, en España, a raíz de una reforma de 2011, únicamente los ingresos que superan los 962€ mensuales, ó 1.347€ mensuales si el deudor tiene personas a su cargo, puede estar sujeto al embargo de sueldo si la deuda impagada se refiere a una hipoteca sobre una residencia principal. La mayor parte de las personas entrevistadas durante nuestra investigación vivían con el subsidio de desempleo o con asistencia del Estado, ganando demasiado poco para que se les pudiese embargar el sueldo. Sin embargo, los temores expresados a Human Rights Watch evidenciaron que las personas que luchan con la deuda pueden no ser totalmente conscientes de la existencia de las salvaguardas contra el embargo de suelo injusto, y que la amenaza de embargo, aunque no se manifestaba, no incentivaba a buscar un empleo legal y regular.
Por ejemplo, Hilda M., madre soltera de 38 años con cinco hijos, dijo que quería trabajar en negro para evitar que le tocasen el sueldo. Anna Olives Lloret, de 34 años, dijo, “No me importa si tengo que trabajar en negro el resto de mi vida... Valoro más mi salud que cualquier cosa que [el banco] me pueda hacer”.
El sobreendeudamiento puede tener un efecto perjudicial para la salud física y mental, y las personas que viven con una deuda importante pueden alejarse de sus amigos y de su familia, ya sea porque les deben dinero, o simplemente porque no pueden permitirse tener relaciones sociales.
Santiago R., profesional de 51 años que se ganaba bien la vida antes de perder su empleo, describió de forma elocuente el impacto que había tenido en su vida la deuda que calculaba en más de 155.000€ teniendo en cuenta 113.000€ de deuda hipotecaria, impuestos sobre la propiedad impagados, las cuotas a la comunidad de propietarios y los créditos de sus amigos: "No puedo ir al dentista a arreglarme la boca, las gafas no me van bien pero no me puedo permitir ir a que me hagan una nueva graduación, no me he comprado ropa desde hace cinco años. No puedo hacer reparar las cosas si se estropean, como el lavavajillas o el coche. Y no te cuento los inventos que hago con la comida. Hago cálculos precisos con la luz y raciono el agua. Me he distanciado de mis amigos. No acepto invitaciones a cenar en casa de mis amigos, porque no tengo dinero para llevarles algo, y no me puedo permitir salir. No puedo ir a mi pueblo porque tendría que salir con los amigos, invitarles a tomar un trago. Sólo salgo a caminar por aquí, si no me quedo encerrado en casa".
Hacia el alivio de la deuda
El Gobierno ha adoptado algunas medidas para reducir la carga de la deuda en los titulares de la hipoteca, tanto para los que luchan por pagar como para los que han visto sus casas embargadas por impago y que todavía deben importantes sumas de dinero. Sin embargo, estas medidas siguen estando a la discreción de las entidades crediticias. Y el Gobierno todavía no ha reformado los procedimientos de insolvencia para crear una vía justa y accesible para salir del sobreendeudamiento y empezar de nuevo.
Un Real Decreto-Ley de marzo de 2012 creó un “Código de Buenas prácticas voluntario para la reestructuración viable de las deudas con garantía hipotecaria sobre la vivienda habitual”. Entrevista de Human Rights Watch a Santiago R., Barcelona, 8 de octubre de 2013.
El código exige que todos los bancos que se adhieran formalmente propongan una reestructuración financiera e incluso la cancelación de la deuda en algunos casos estrictamente definidos. La ley de mayo de 2013 amplió un poco los criterios de elegibilidad. Según el Código tal como fue revisado en mayo de 2013, los bancos que han adherido deben adoptar estas medidas únicamente cuando los deudores cumplen todos los requisitos siguientes:
- Los ingresos mensuales combinados de la familia son inferiores a 1.597€ (tres veces el IPREM, índice de referencia para la determinación de la necesidad con respecto a las medidas de asistencia pública);
- La unidad familiar no posee otros bienes que puedan satisfacer la deuda;
- La deuda relacionada a la hipoteca está vinculada a la única propiedad de la unidad familiar y fue concedida para su compra; y
- La unidad familiar no tiene otros bienes o avales, o si hay avalistas, la cuota mensual de la hipoteca asciende a más del 50% de sus ganancias netas y no poseen otros bienes que puedan satisfacer la deuda.
El Código de Buenas Prácticas vincula también la elegibilidad para acogerse a estas medidas al importe del precio de compra en relación con el tamaño de la ciudad o municipio en el que se encuentra la propiedad.
Hasta enero de 2014, 97 instituciones financieras habían adherido al Código. Según el Ministro de Economía, Luis de Guindos, a finales de septiembre de 2013, las instituciones financieras recibieron 9.861 solicitudes para acogerse a las disposiciones del código. De las 7.631 solicitudes que fueron resueltas, 4.749 fueron desestimadas (62%); 1.684 fueron resueltas con algún tipo de reestructuración de la deuda, 611 fueron resueltas mediante dación en pago, y la quita fue otorgada en seis casos. Según los datos publicados por el Ministerio de Economía en marzo de 2014, 3.849 casos fueron resueltos en el último trimestre de 2013. De éstos, 1.529 fueron desestimados. Se acordó alguna forma de reestructuración de la deuda en 1.227 casos, mientras que la dación en pago fue concedida en 397 casos. No se acordó quita.
El que se diese algún tipo de quita en únicamente seis casos refleja la dificultad de lograrlo. Carme Trilla de Cáritas Barcelona dijo que su servicio de mediación sólo había podido garantizar algún tipo de quita en dos de los aproximadamente 450 casos gestionados. Los bancos pueden renegociar y renegocian los créditos hipotecarios fuera de los parámetros estrictos establecidos en el código. Por ejemplo, BBVA indicó en su respuesta a nuestra carta que había concedido la quita parcial en 1.661 casos hasta el 1 de enero de 2014, desde el principio de la crisis económica. Ello sugiere que la política gubernamental no debería haber establecido criterios tan estrictos, porque, al hacerlo, puede haber perjudicado a los que están endeudados creando obstáculos innecesarios a los que intentan negociar con su entidad crediticia.
Desde el principio, la PAH, la ADICAE (Asociación de Usuarios de Bancos, Cajas y Seguros) y los partidos de la oposición criticaron el limitado alcance del Código de Buenas Prácticas. La PAH constató que los bancos, con quienes ya estaban negociando, empezaron a argumentar que no podían continuar porque las personas afectadas no cumplían los criterios establecidos en el Código. Mónica Guerrero Expósito, por ejemplo, nos dijo que su banco se negaba incluso a discutir la dación en pago porque no cumplía el requisito sobre el importe de hipoteca en relación con el tamaño de la ciudad. Explicó que era víctima de la violencia doméstica (por parte de un ex marido que no estaba implicado en la hipoteca en cuestión), y dijo que le habían dicho “esto no es problema nuestro”.
Silvia Grau, directora de Ofideute, servicio de mediación catalán, dijo “los criterios del Real Decreto-Ley [que estableció el Código voluntario de Buenas Prácticas] no corresponde al perfil de la persona media afectada por la crisis hipotecaria… las comunidades autónomas deben utilizar la norma estatal que viene de Madrid; si pudiéramos, ampliaríamos los criterios para incluir a más personas”.
Una reforma de mayo 2013 incrementó hasta el 70% el valor de la propiedad adjudicada al banco tras embargo, disminuyendo de este modo la deuda total. La reforma estipula también que el deudor queda liberado de la deuda pendiente si devuelve el 80% del crédito en cinco años, o el 65% del crédito en diez años, limitando el interés moratorio durante dicho período. Si bien se trata de un paso adelante, esta medida tiene pocas probabilidades de ayudar a las personas con grandes deudas y que virtualmente no tienen posibilidad de cumplir con este calendario de reembolso. La ley especifica que si no se cumplen estas condiciones, “podrá el acreedor reclamar la totalidad de lo que se le deba”.
En su comentario a la ley, el Banco Central Europeo (BCE) dijo que España necesitaba “un conjunto de medidas más amplias que aborde las causas subyacentes” de la crisis hipotecaria, incluido un marco regulatorio que proporcione incentivos a todas las partes para alcanzar un acuerdo sobre una reestructuración apropiada y razonable de la deuda. El BCE subrayó que “la ejecución hipotecaria debe considerarse el último recurso. Los prestamistas garantizantes deberían estar interesados en evitar la ejecución hipotecaria, que resulta costosa y generalmente produce menos ingresos que las ventas voluntarias, si el hipotecante continúa cumpliendo todas o una parte acordada de sus obligaciones de pago”.
Dación en pago
Durante mucho tiempo las hipotecas podían incluir una cláusula de dación en pago. La dación en pago es el término legal para designar el procedimiento mediante el cual el banco de la propiedad hipotecada cancela toda la deuda. Esencialmente, ello significa que la propiedad es la garantía del crédito (hipoteca), de modo que la deuda total es cancelada si el banco toma posesión de la propiedad por la que se ha contraído la hipoteca.
La ley de 2013 hace obligatorio que los bancos que se adhieren al Código de Buenas Prácticas proporcionen la dación en pago a los deudores que, cumpliendo con los estrictos criterios de elegibilidad, no pueden pagar después de doce meses de intentar cumplir las condiciones de reestructuración de la deuda. En estos casos, los deudores pueden pedir quedarse en la propiedad durante un período máximo de dos años, pagando un alquiler anual equivalente al 3% de la deuda total en el momento de concesión de la dación en pago.
La PAH aboga por que la dación en pago sea incorporado a la ley española aplicable a todas las hipotecas. Esto era una disposición clave de la Iniciativa Legislativa Popular que la PAH propuso a finales de 2012 en el Congreso de Diputados, que también proponía la aplicación retroactiva para aliviar las deudas de personas cuyos hogares ya habían sido embargados. Sorprendentemente, el Partido Popular, que tiene la mayoría absoluta parlamentaria, aceptó examinar la iniciativa en febrero de 2013, pero luego adoptó la reforma más limitada que hemos descrito más arriba.
Gracias también a la presión de la PAH, algunos titulares de hipotecas con grandes deudas negociaron con éxito la dación en pago directamente con los bancos incluso antes de la reforma de mayo. Según datos publicados por el Banco de España en enero de 2014, los bancos concedieron la dación en pago en 15.174 casos en 2012, y en 8.856 casos en los primeros meses de 2013. La tabla que figura más abajo presenta la información proporcionada a Human Rights Watch por seis de los siete bancos que respondieron a nuestra carta de solicitud de información. Las cifras no son comparables porque los períodos de tiempo son distintos y porque la dimensión de las carteras hipotecarias de los bancos varían.
Santander explicó en su carta: “A nuestro parecer, la dación en pago no puede ser considerada la mejor solución para el deudor porque implica que el acreedor se convierte en el propietario de la vivienda y que el deudor tiene que encontrar otro sitio donde vivir”. El sobreendeudamiento causado por el impago de las hipotecas en España ha atraído la atención internacional. En junio de 2012, el Comité sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas declaró que estaba “profundamente preocupado” por la situación y porque los bancos no tenían la obligación de aceptar la dación en pago. La Comisión recomendó que España impulse una reforma legislativa “que faculte la dación de la vivienda en pago de la deuda hipotecaria, de modo que esta opción no dependa únicamente de la discrecionalidad de las entidades bancarias”.
En lo que se vio ampliamente como un apoyo a la dación en pago, el Parlamento Europeo adoptó una resolución no vinculante en junio de 2013 instando a los Estados Miembros de la UE a que “impidan que las familias desahuciadas sigan teniendo que devolver sus créditos hipotecarios” y a que “aborden la solución del drama social que plantean los desahucios y la pérdida de la vivienda”. El comisario del Consejo de Europa, Muižnieks, observó con preocupación en octubre de 2013 que el marco legislativo español “impone una carga desproporcionada en los hogares endeudados”.
Según un estudio encargado por la Comisión Europea y publicado en diciembre de 2012, ningún país de la UE tiene una aplicación fuerte de la dación en pago que prescribe la ley. Sin embargo, el estudio identificó lo que definía como buenas prácticas en un cierto número de países con respecto a la cancelación de la deuda hipotecaria, incluyendo Francia donde una “comisión por sobreendeudamiento” puede obligar al banco a tomar el valor de venta o de subasta de una propiedad como liquidación total de la deuda y los Países Bajos donde la quita inmediata es posible cuando el deudor no puede pagar una “contribución importante”.
Garantizar que la dación en pago fuese una auténtica opción podría ayudar a miles de decenas de personas en el punto álgido de una ejecución hipotecaria evitar una deuda hipotecaria abrumadora cuando pierden su vivienda. Sin embargo, es necesario un procedimiento justo de insolvencia personal para contribuir a resolver la situación de personas y familias que viven con sobreendeudamiento como resultado de ejecuciones hipotecarias pasadas que les hacen arrastrar deudas hipotecarias que no pueden pagar.
Ley española de insolvencia
La ley española sobre insolvencia está mal diseñada para ayudar a las personas que tienen deuda hipotecaria o cualquier tipo de deuda. La Ley Concursal fue esencialmente diseñada para las actividades empresariales y únicamente sirve para bloquear la ejecución hipotecaria si la deuda hipotecaria está vinculada a una actividad profesional. En realidad, muy pocas personas se declaran insolventes en España. Según el Instituto Nacional de Estadística, sólo 953 personas sin empresas se declararon insolventes en 2011, frente a 77.854 procedimientos iniciados por los que tienen empresas. Existen pocos incentivos para declararse insolvente ya que las deudas impagadas al final del procedimiento siguen pendientes.
España no es un caso único en Europa. Un documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (FMI) de 2013 concluyó que “el marco de insolvencia en un cierto número de países europeos es débil e ineficaz”. Para dar una respuesta a la crisis hipotecaria, muchos países, como, por ejemplo, Irlanda, han introducido o reformado leyes de insolvencia personal en los últimos años. España reformó su Ley Concursal varias veces, la más reciente en marzo de 2014, pero está diseñada para las empresas y los autónomos cuya deuda está vinculada al negocio, en lugar de para las personas sobreendeudadas.
El Defensor del Pueblo ha criticado la ausencia en España de un marco de insolvencia “de segunda oportunidad”, diciendo que las reformas recientes crean un procedimiento costoso con beneficios limitados para las personas sobreendeudadas. Sin más reformas, ha dicho el Defensor, la mayoría de personas que han ido a la quiebra “tendrán que vivir en su mayoría el resto de su vida pagando a sus acreedores; esta falta de perspectivas socioeconómicas… y la ausencia de posibilidades de mejora pueden llevar a situaciones no deseadas como la economía sumergida”.
Las leyes de insolvencia personal eficientes y justas son particularmente importantes si, como en España, la propiedad no es el único aval del crédito. Los partidarios de un enfoque “de segunda oportunidad” suelen señalar como modelo los Estados Unidos. Un pequeño número de estados de los Estados Unidos tienen lo que se llama “hipotecas sin recurso” (nonrecourse mortgages), en las que el banco sólo puede embargar la propiedad en caso de impago. La mayoría de los Estados tienen variaciones de lo que se llama hipotecas de pleno recurso, como en España, en las que el banco puede perseguir los ingresos y otros bienes para pagar la hipoteca impagada. Sin embargo, las leyes federales de bancarrota se aplican a todo el mundo. De manera amplia, las leyes de bancarrota de los Estados Unidos garantizan la cancelación de la deuda tras unos años de esfuerzo de buena fe para pagar como mínimo una parte de la deuda.
Merece la pena señalar que la Corte Suprema de Estados Unidos en 1934 declaró que el enfoque de segunda oportunidad beneficiaba “al deudor honesto pero desgraciado que cede… la propiedad que le pertenece en el momento de la bancarrota, [dándole] una nueva oportunidad en la vida y un claro espacio para el esfuerzo futuro no obstaculizado por la presión y el desaliento de una deuda preexistente”. Mientras que algunas deudas, como la pensión alimenticia, no pueden ser canceladas según las leyes de bancarrota personal de los Estados Unidos, las deudas de la tarjeta de crédito, las deudas hipotecarias e incluso las deudas de juego pueden ser canceladas según el procedimiento. Los deudores deben demostrar buena fe durante todo el procedimiento, pero no es necesario demonstrar que hubo engaño, mal comportamiento o fraude por parte del acreedor.
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