Represión en España: Reformas del Código Penal y de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana

* * copiado tal cual del informe "España: el derecho a protestar, amenazado" de Amnistía Internacional

Algunas autoridades y representantes políticos españoles han hecho declaraciones que sugieren la necesidad de someter a una regulación más estricta algunos aspectos de la libertad de reunión. Por ejemplo, en octubre de 2012, la delegada de Gobierno de Madrid dijo a los medios de comunicación que la Ley Reguladora del Derecho de Reunión era demasiado permisiva y que había que “racionalizar” el uso del espacio público. Tras esos llamamientos y anuncios reiterados, en los primeros meses de 2013 el gobierno empezó a trabajar en la elaboración de anteproyectos de ley de reforma de la legislación actual, en particular el Código Penal y la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. En septiembre de 2013, el gobierno presentó un proyecto de ley de reforma del Código Penal, que en el momento de redactar este informe estaba siendo debatido por el Parlamento. El proyecto de ley introduce cambios importantes respecto al delito de desorden público. Amnistía Internacional teme que la nueva redacción pueda ser aplicable a conductas que están protegidas por el derecho internacional de los derechos humanos, en particular el ejercicio del derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica. También conviene señalar que el Consejo General del Poder Judicial, en su informe sobre el anteproyecto de ley, comentó que las medidas previstas conducirían a una “excesiva ampliación del ámbito de aplicación del Derecho penal”. Varias de las modificaciones propuestas tendrán como efecto ampliar el abanico de conductas punibles en el contexto de manifestaciones, incrementando la severidad de las penas que pueden imponerse y reduciendo las garantías procesales a disposición de los acusados.

En concreto, el proyecto de ley modificaría los artículos del Código Penal relativos a los delitos de atentado a la autoridad y desorden público. La nueva tipificación del delito de invadir u ocupar despachos, oficinas o establecimientos no requiere que exista la intención de atentar contra la paz pública, un elemento requerido para que se considere que ha habido delito con arreglo al artículo 557 del actual Código Penal. La explicación dada por el gobierno es que la entrada en instalaciones o establecimientos de manera que altere su actividad normal –aunque no se produzcan actos o amenazas de violencia o daño– debe considerarse una forma atenuada de desorden público. La nueva tipificación del delito de interrumpir líneas de telecomunicaciones o de transporte público de manera que altere su funcionamiento normal no requiere la necesidad de que se causen daños, como sí se requiere para que se considere que ha habido delito con arreglo al artículo 560 del actual Código Penal. Estas modificaciones, por tanto, introducirían en el Código Penal actos no violentos como delitos de desorden público.

El proyecto de ley dispone que ciertos delitos sean considerados como agravados y, por tanto, punibles con una pena más severa (de entre uno y seis años de prisión) cuando, entre otras cosas, tengan lugar en el contexto de manifestaciones o reuniones numerosas. Esto supone un cambio respecto a lo dispuesto en el actual Código Penal (artículo 557), que se aplica únicamente a eventos que congreguen a un gran número de personas o cuando el desorden público pueda poner en peligro a los presentes. En la revisión propuesta, el desorden público puede tratarse como tipo agravado si tiene lugar en el contexto de cualquier manifestación, independientemente del número de personas que participen en ella.

El anteproyecto de ley modifica también los artículos relativos al delito de atentado a la autoridad. La nueva definición propuesta omite los adjetivos “activa” y “grave” al referirse a la resistencia que, según la versión actual del Código Penal (artículo 550), constituye atentado. Amnistía Internacional teme que esta nueva redacción sea aplicable a actos leves de desobediencia, incluidos los que adoptan la forma de resistencia pasiva, y que esos actos se traten de la misma manera que actos de resistencia grave a la autoridad policial, entre ellos los que puedan implicar violencia, aunque el texto no es totalmente claro.

A la organización le preocupa la imprecisión de la redacción de estos delitos nuevos o modificados, que no parece cumplir el requisito de certeza jurídica, según el cual las leyes deben estar formuladas con precisión suficiente “para que una persona pueda regular su comportamiento de conformidad con ella”, tal como ha señalado el Comité de Derechos Humanos de la ONU en el contexto específico de las leyes que imponen restricciones al ejercicio del derecho a la libertad de expresión. Además, las protestas públicas, por su propia naturaleza, a menudo entrañan alteración del tráfico y del uso ordinario del espacio público, y la ley no debe penalizar esas alteraciones cuando se producen en el contexto del ejercicio legítimo del derecho de reunión pacífica y el derecho a la libertad de expresión y no implican actos de violencia o daños a la propiedad o perjudican los derechos humanos de otras personas.

El proyecto de ley también modifica el actual Código Penal al eliminar la categoría de las infracciones penales clasificadas como faltas. En la actualidad, y esto resulta especialmente pertinente para las cuestiones abordadas en este informe, una perturbación leve de la paz en el contexto de actos públicos o reuniones se clasifica como falta, al igual que la falta de respeto a la autoridad o sus agentes o la desobediencia leve a sus órdenes.

El proyecto de ley elimina estas faltas del Código Penal y pretende transferirlas al anteproyecto de Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. La Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, tal como se señaló anteriormente, establece fuertes multas administrativas y ofrece menos garantías procesales que los procedimientos penales para las personas que sean acusadas de infringirla.

El traspaso de estas faltas del Código Penal a la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana significa que estarían sujetas a sanciones más severas que las que se impondrían en virtud del Código Penal, en el que, al contrario de lo que sucede con la legislación administrativa, el juez puede tener en cuenta las circunstancias económicas personales de cada individuo a la hora de imponer la sanción.

Además, los procedimientos para las infracciones de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana no contienen las salvaguardias que se aplican en los procedimientos penales, donde las multas sólo las impone el juez una vez que se ha determinado la culpa de acuerdo con un nivel probatorio penal y tras procedimientos acusatorios en los que ambas partes son escuchadas en condiciones de igualdad. En los procedimientos iniciados en virtud de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana se presume la veracidad de la declaración policial y corresponde a la persona que se enfrenta a la multa rebatir dicha declaración.

Amnistía Internacional siente asimismo preocupación por las propuestas formuladas por el gobierno para introducir una modificación de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Esas propuestas se exponen en un anteproyecto de ley que aún está siendo estudiado por el Consejo de Ministros antes de presentarlo al Parlamento (y, por tanto, se encuentra en una etapa de redacción más temprana que las reformas propuestas al Código Penal). Este anteproyecto no aborda los motivos de preocupación que suscita la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana en su versión actual, descritos en capítulos anteriores de este informe. Al contrario, restringe aún más el ejercicio del derecho a la libertad de reunión pacífica y de expresión. El anteproyecto de Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, tal como se propone, incrementaría el número de infracciones contempladas por ella de 30 a 57, al traspasar ciertas faltas del Código Penal (según se explica más arriba) e introducir nuevas infracciones, algunas de ellas directamente relacionadas con formas de protesta llevadas a cabo en los últimos años.

El anteproyecto de Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana omite la obligación de las autoridades de proteger las manifestaciones, establecida en el artículo 16 de la actual ley. También incrementaría las sanciones de una manera tal que probablemente tendría un efecto considerable en las multas impuestas por las infracciones relativas a la participación en manifestaciones. Esto amenazaría con intensificar el efecto disuasorio para muchas personas que desean ejercer su derecho a la libertad de reunión pacífica y expresión, y tendría un impacto más negativo en la capacidad de movilización de los movimientos sociales.

Según el anteproyecto de ley, las reuniones o manifestaciones que no se hayan notificado y tengan lugar en lo que se considera “infraestructuras críticas” o sus cercanías (el anteproyecto no incluye una lista definida de cuáles son esos lugares) también se sancionarían como infracción grave, incluso aunque no causen alteraciones del orden. Cuando las autoridades consideren que esas manifestaciones interfieren con el funcionamiento normal de esas infraestructuras críticas, la infracción se tratará como muy grave, y se sancionará con una multa que podría ascender a entre 30.000 y 600.000 euros. Las alteraciones del orden provocadas por reuniones no notificadas celebradas ante el Congreso o el Senado o ante las asambleas legislativas de las comunidades autónomas – aunque esos órganos no se encuentren reunidos en esos momentos– también se tratarán como infracciones graves.

El anteproyecto de ley estipula también la imposición de multas por acciones que podrían incluir formas de protesta que han sido reconocidas por los tribunales como una forma de libertad de expresión. Entre ellas se encuentran las declaraciones realizadas en cualquier medio con el fin de injuriar o calumniar a las instituciones públicas, autoridades, agentes de la autoridad o empleados públicos, la falta de respeto y consideración debida a la autoridad o a sus agentes, y las ofensas o ultrajes a España, a las comunidades autónomas y entidades locales o a sus instituciones, símbolos, himnos o emblemas. Estas infracciones propuestas serían contrarias a las obligaciones contraídas por España en virtud del derecho internacional. El Comité de Derechos Humanos de la ONU ha subrayado la importancia de que, en el debate público sobre las instituciones públicas, la expresión pueda tener lugar sin inhibiciones, y ha señalado que los Estados no deben prohibir la crítica de instituciones como el ejército o la administración; en concreto, el Comité ha expresado preocupación por las leyes relativas a cuestiones tales como la falta de respeto por la autoridad, la falta de respeto por las banderas y los símbolos, y la protección del honor de los funcionarios públicos.

El anteproyecto incluye asimismo una disposición según la cual se considera infracción, castigada con una sanción de hasta 1.000 euros, el uso de imágenes de miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad que atente contra su derecho al honor. Aunque el director general de la Policía ha manifestado que esta disposición propuesta va dirigida a los ciudadanos particulares más que a los medios de comunicación, Amnistía Internacional subraya que el derecho a la libertad de expresión, que incluye el derecho a recibir y difundir información, no se aplica únicamente a los periodistas profesionales, sino a todas las personas; además, el captar imágenes de la policía, ya lo hicieran periodistas u otras personas con cámaras o teléfonos móviles, ha ayudado en ocasiones a difundir información sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía y, por consiguiente, puede ser una contribución importante para que los agentes de policía rindan cuentas de sus actos.

Tal como se ha señalado anteriormente, Amnistía Internacional siente preocupación por lo impreciso de algunas de las disposiciones de la actual Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana. Similar preocupación suscitan algunas de las disposiciones del anteproyecto de ley presentado por el gobierno, como las relativas a la desobediencia a las órdenes de un agente de policía o la nueva disposición sobre la falta del respeto debido que, especialmente a causa de la presunción de veracidad de las actuaciones policiales, en el derecho administrativo ampliarían de hecho el amplio margen de criterio otorgado a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley.

Amnistía Internacional teme que algunas de las disposiciones incluidas en esta propuesta de modificación puedan utilizarse para reprimir el derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica. Según el derecho internacional, estos derechos no pueden ser objeto de restricciones a menos que éstas sean demostrablemente necesarias y proporcionadas para proteger o bien los derechos de otras personas o bien intereses públicos específicos. Las autoridades españolas tienen la obligación de mantener el orden público pero, al hacerlo, también tienen la obligación de respetar, proteger y hacer realidad el derecho a la libertad de expresión y de reunión pacífica. Amnistía Internacional considera que el gobierno no ha demostrado ni la necesidad ni la proporcionalidad de las disposiciones propuestas que afectarían al ejercicio de la libertad de reunión y de expresión. Tal como ha reconocido el propio gobierno, sólo en el 0,7 por ciento de las 14.721 manifestaciones en las que se desplegaron policías en 2012 hubo actos de violencia. Además, en una encuesta realizada por el Centro de Investigaciones Sociológicas, órgano vinculado al Ministerio de la Presidencia, sólo el 0,2 por ciento de la población española expresó preocupación por el mantenimiento del orden público en España.