Éxodo venezolano: El derecho internacional aplicable sobre refugiados
* * copiado tal cual del informe "El éxodo venezolano. Urge una respuesta regional ante una crisis migratoria sin precedentes" de Human Rights Watch
Es posible que algunos ciudadanos venezolanos reúnan las características de la definición de refugiados establecida en la Convención sobre Refugiados de 1951. Algunos otros podrían considerarse refugiados conforme a la definición más amplia que contiene la Declaración de Cartagena, que fue incorporada al marco jurídico de 15 países de la región.
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 definen como refugiada a “toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera de su país de nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
El derecho a no ser enviado de regreso forzosamente en estas circunstancias se denomina principio de no devolución (nonrefoulement). La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CCT), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), así como el derecho internacional consuetudinario, contemplan el principio de no devolución.
Aunque no se trata de un instrumento jurídico vinculante, la Declaración de Cartagena de 1984 ha sido una fuente normativa influyente en la formulación del marco de protección internacional de los refugiados en América Latina. La Declaración de Cartagena prevé una definición más amplia de persona refugiada que incluye a quienes “han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (énfasis agregado).
Aunque es evidente la relevancia potencial que esta disposición en la declaración reviste para la situación en Venezuela, no existen abundantes precedentes legales para orientar a los Estados en su interpretación y aplicación. Al interpretar el sentido de la cláusula “otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”, ACNUR señaló que estas expresiones “son las menos aplicadas por los órganos nacionales de adjudicación cuando se determinan solicitudes de asilo bajo la definición de refugiado de Cartagena”. No obstante, ACNUR ha sostenido, al aplicar una cláusula análoga en la Convención sobre los Refugiados de la Organización de la Unidad Africana, que la “falta de alimentos, servicios y suministros médicos” deberían considerarse “indicadores fácticos” de la existencia de “acontecimientos que perturban gravemente el orden público”.
Aunque la Declaración de Cartagena no tiene carácter vinculante, su definición de refugiado se ha incorporado a la legislación nacional o prácticas de 15 países de la región: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.
En un pronunciamiento preliminar de agosto de 2018, una magistrada del Supremo Tribunal Federal de Brasil determinó que Brasil se ha obligado a respetar la definición ampliada de refugiado de la Declaración de Cartagena al incorporarla a su derecho interno, que reconoce como refugiados a “quienes se ven obligados a irse debido a violaciones de derechos humanos graves y generalizadas”. La decisión judicial, que abordó expresamente la situación de los venezolanos que buscan obtener protección en Brasil, concluyó que “la expansión del concepto de refugiado genera, para el Estado, una obligación de protección humanitaria”.
ACNUR ha manifestado que “es cada vez más claro que una cantidad significativa [de venezolanos que salen de su país] necesitan efectivamente de protección internacional”. ACNUR considera que “las circunstancias generales que conducen a la salida de ciudadanos venezolanos podrían estar contempladas en el espíritu de la Declaración de Cartagena, resultando en una presunción refutable de las necesidades de protección internacional”.
En una resolución publicada en marzo de 2018, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), uno de los organismos que realizan interpretaciones autorizadas de las normas regionales de derechos humanos, instó a los miembros de la Organización de los Estados Americanos a que adoptaran diversas medidas en respuesta a la emigración masiva de venezolanos a la región. Tales medidas incluyen las siguientes:
- Garantizar el reconocimiento de la condición de refugiado a las personas venezolanas que tengan un temor fundado de ser perseguidas en caso de volver a Venezuela, o que consideran que su vida, integridad o libertad personal estarían amenazadas debido a la situación de violencia, violaciones masivas de derechos humanos y perturbaciones graves del orden público, en los términos de la Declaración de Cartagena;
- Respetar el principio de no devolución (non-refoulement) de venezolanos en riego de persecución u otras violaciones graves a sus derechos humanos, que incluye el riesgo de afectación grave a la salud o a la vida por condiciones médicas, de conformidad con una interpretación amplia de la definición de refugiado en la Declaración de Cartagena hecha por la Comisión;
- Expandir canales regulares, seguros, accesibles y asequibles de la migración a través de la progresiva expansión de la liberalización de visas, así como regímenes de facilitación de visas de fácil acceso u otras medidas para permanecer legalmente en el país, considerando la necesidad de que estos mecanismos sean accesibles en términos económicos, y asegurar que sean accesibles también para personas venezolanas que por razones ajenas a su voluntad no cuenten con la toda documentación usualmente requerida para estos trámites;
- Brindar asistencia humanitaria a las personas venezolanas que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción;
- Garantizar el acceso al derecho a la nacionalidad a personas apátridas, así como para hijas e hijos de personas venezolanas nacidos en el extranjero que estén en riesgo de ser apátridas; e
- Implementar medidas positivas, como campañas educativas y de sensibilización, para combatir la discriminación y la xenofobia.
En el mismo sentido, ACNUR emitió una Nota de Orientación sobre el flujo de venezolanos que insta a los países a que, además de otorgarles asilo, consideren la posibilidad de crear “mecanismos orientados a la protección que les permita una estancia legal a los venezolanos”. Estos mecanismos deberán estar contemplados en la ley; ser accesibles para todos los venezolanos independientemente del momento en que llegaron al país, sin costos o con costos mínimos; y garantizar el acceso a los servicios básicos y a derechos fundamentales, incluidos el acceso a la atención médica, a la educación, a albergue, a la libertad de circulación y a la unidad familiar.
La crisis política, económica, de derechos humanos y humanitaria en Venezuela genera una multiplicidad de factores que provoca que los venezolanos se vayan del país, y que hacen que esas personas no puedan o no deseen regresar. Algunos de estos factores, por sí solos, podrían bastar para que una persona obtenga la condición de refugiada, mientras que el impacto acumulativo de varios factores podría habilitar a otras personas a solicitar refugio. Con independencia de si una persona reúne las condiciones conforme a la Convención sobre Refugiados de 1951 o a la luz de la Declaración de Cartagena en jurisdicciones donde se aplica tal definición, el estatus de refugiado sería el mismo e incluiría los mismos derechos, incluido el derecho a no ser devuelto forzosamente al país de origen.
Dado que son relativamente pocos los ciudadanos venezolanos fuera de su país a quienes se les ha reconocido estatus de refugiados conforme a la Convención sobre Refugiados de 1951 o la Declaración de Cartagena, muchos viven sin ningún tipo de estatus legal o han obtenido otros estatus temporarios o especiales que no están expresamente asociados con una necesidad de protección internacional. También cabe destacar que el estatus de refugiado no depende de la presencia legal en el país receptor ni incluso de reconocimiento formal. Una persona es refugiada cuando cumple con los requisitos previstos en la definición de refugiado. El reconocimiento de la condición de refugiada no convierte a la persona en tal, sino que es simplemente el reconocimiento formal de un estatus al que tienen derecho.
Es posible que algunos ciudadanos venezolanos reúnan las características de la definición de refugiados establecida en la Convención sobre Refugiados de 1951. Algunos otros podrían considerarse refugiados conforme a la definición más amplia que contiene la Declaración de Cartagena, que fue incorporada al marco jurídico de 15 países de la región.
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 definen como refugiada a “toda persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera de su país de nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”.
El derecho a no ser enviado de regreso forzosamente en estas circunstancias se denomina principio de no devolución (nonrefoulement). La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CCT), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) y el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), así como el derecho internacional consuetudinario, contemplan el principio de no devolución.
Aunque no se trata de un instrumento jurídico vinculante, la Declaración de Cartagena de 1984 ha sido una fuente normativa influyente en la formulación del marco de protección internacional de los refugiados en América Latina. La Declaración de Cartagena prevé una definición más amplia de persona refugiada que incluye a quienes “han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (énfasis agregado).
Aunque es evidente la relevancia potencial que esta disposición en la declaración reviste para la situación en Venezuela, no existen abundantes precedentes legales para orientar a los Estados en su interpretación y aplicación. Al interpretar el sentido de la cláusula “otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”, ACNUR señaló que estas expresiones “son las menos aplicadas por los órganos nacionales de adjudicación cuando se determinan solicitudes de asilo bajo la definición de refugiado de Cartagena”. No obstante, ACNUR ha sostenido, al aplicar una cláusula análoga en la Convención sobre los Refugiados de la Organización de la Unidad Africana, que la “falta de alimentos, servicios y suministros médicos” deberían considerarse “indicadores fácticos” de la existencia de “acontecimientos que perturban gravemente el orden público”.
Aunque la Declaración de Cartagena no tiene carácter vinculante, su definición de refugiado se ha incorporado a la legislación nacional o prácticas de 15 países de la región: Argentina, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay.
En un pronunciamiento preliminar de agosto de 2018, una magistrada del Supremo Tribunal Federal de Brasil determinó que Brasil se ha obligado a respetar la definición ampliada de refugiado de la Declaración de Cartagena al incorporarla a su derecho interno, que reconoce como refugiados a “quienes se ven obligados a irse debido a violaciones de derechos humanos graves y generalizadas”. La decisión judicial, que abordó expresamente la situación de los venezolanos que buscan obtener protección en Brasil, concluyó que “la expansión del concepto de refugiado genera, para el Estado, una obligación de protección humanitaria”.
ACNUR ha manifestado que “es cada vez más claro que una cantidad significativa [de venezolanos que salen de su país] necesitan efectivamente de protección internacional”. ACNUR considera que “las circunstancias generales que conducen a la salida de ciudadanos venezolanos podrían estar contempladas en el espíritu de la Declaración de Cartagena, resultando en una presunción refutable de las necesidades de protección internacional”.
En una resolución publicada en marzo de 2018, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), uno de los organismos que realizan interpretaciones autorizadas de las normas regionales de derechos humanos, instó a los miembros de la Organización de los Estados Americanos a que adoptaran diversas medidas en respuesta a la emigración masiva de venezolanos a la región. Tales medidas incluyen las siguientes:
- Garantizar el reconocimiento de la condición de refugiado a las personas venezolanas que tengan un temor fundado de ser perseguidas en caso de volver a Venezuela, o que consideran que su vida, integridad o libertad personal estarían amenazadas debido a la situación de violencia, violaciones masivas de derechos humanos y perturbaciones graves del orden público, en los términos de la Declaración de Cartagena;
- Respetar el principio de no devolución (non-refoulement) de venezolanos en riego de persecución u otras violaciones graves a sus derechos humanos, que incluye el riesgo de afectación grave a la salud o a la vida por condiciones médicas, de conformidad con una interpretación amplia de la definición de refugiado en la Declaración de Cartagena hecha por la Comisión;
- Expandir canales regulares, seguros, accesibles y asequibles de la migración a través de la progresiva expansión de la liberalización de visas, así como regímenes de facilitación de visas de fácil acceso u otras medidas para permanecer legalmente en el país, considerando la necesidad de que estos mecanismos sean accesibles en términos económicos, y asegurar que sean accesibles también para personas venezolanas que por razones ajenas a su voluntad no cuenten con la toda documentación usualmente requerida para estos trámites;
- Brindar asistencia humanitaria a las personas venezolanas que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción;
- Garantizar el acceso al derecho a la nacionalidad a personas apátridas, así como para hijas e hijos de personas venezolanas nacidos en el extranjero que estén en riesgo de ser apátridas; e
- Implementar medidas positivas, como campañas educativas y de sensibilización, para combatir la discriminación y la xenofobia.
En el mismo sentido, ACNUR emitió una Nota de Orientación sobre el flujo de venezolanos que insta a los países a que, además de otorgarles asilo, consideren la posibilidad de crear “mecanismos orientados a la protección que les permita una estancia legal a los venezolanos”. Estos mecanismos deberán estar contemplados en la ley; ser accesibles para todos los venezolanos independientemente del momento en que llegaron al país, sin costos o con costos mínimos; y garantizar el acceso a los servicios básicos y a derechos fundamentales, incluidos el acceso a la atención médica, a la educación, a albergue, a la libertad de circulación y a la unidad familiar.
La crisis política, económica, de derechos humanos y humanitaria en Venezuela genera una multiplicidad de factores que provoca que los venezolanos se vayan del país, y que hacen que esas personas no puedan o no deseen regresar. Algunos de estos factores, por sí solos, podrían bastar para que una persona obtenga la condición de refugiada, mientras que el impacto acumulativo de varios factores podría habilitar a otras personas a solicitar refugio. Con independencia de si una persona reúne las condiciones conforme a la Convención sobre Refugiados de 1951 o a la luz de la Declaración de Cartagena en jurisdicciones donde se aplica tal definición, el estatus de refugiado sería el mismo e incluiría los mismos derechos, incluido el derecho a no ser devuelto forzosamente al país de origen.
Dado que son relativamente pocos los ciudadanos venezolanos fuera de su país a quienes se les ha reconocido estatus de refugiados conforme a la Convención sobre Refugiados de 1951 o la Declaración de Cartagena, muchos viven sin ningún tipo de estatus legal o han obtenido otros estatus temporarios o especiales que no están expresamente asociados con una necesidad de protección internacional. También cabe destacar que el estatus de refugiado no depende de la presencia legal en el país receptor ni incluso de reconocimiento formal. Una persona es refugiada cuando cumple con los requisitos previstos en la definición de refugiado. El reconocimiento de la condición de refugiada no convierte a la persona en tal, sino que es simplemente el reconocimiento formal de un estatus al que tienen derecho.
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