Esfuerzos para prevenir abusos y proteger a defensores de derechos humanos en zonas remotas de Colombia

* * * copiado tal cual del informe "Líderes desprotegidos y comunidades indefensas. Asesinatos de defensores de derechos humanos en zonas remotas de Colombia" de Human Rights Watch

Colombia ha adoptado una amplia variedad de políticas, mecanismos y leyes destinados a prevenir abusos contra los defensores de derechos humanos y otras personas en riesgo. Sin embargo, su implementación ha sido deficiente. Esta sección analiza cada una de estas políticas y las falencias en su implementación.

La gran cantidad de mecanismos propicia que haya duplicación y dispersión de esfuerzos, lo cual menoscaba la capacidad de prevenir abusos, según señalaron funcionarios públicos, defensores de derechos humanos y trabajadores humanitarios. “Hay Comités de Justicia Transicional, Consejos de Seguridad, Subcomités de Prevención en el marco de la ley de víctimas, sesiones de CIPRAT, reuniones del PAO (…) Se habla mucho, se implementa poco…”, señaló un funcionario de la Defensoría del Pueblo a Human Rights Watch.

La falta de coordinación entre los distintos mecanismos también resulta problemática, según señalaron a Human Rights Watch diversos trabajadores humanitarios y funcionarios de derechos humanos y otros funcionarios de gobierno. Los funcionarios públicos que participan en los mecanismos a menudo desconocen las discusiones que se dan en el contexto de otros mecanismos. Además, las funciones de cada uno de los mecanismos con frecuencia se confunden. Un funcionario de la Defensoría del Pueblo indicó a Human Rights Watch: "El único aspecto en el que nos coordinamos es que nos sentamos en la misma mesa y compartimos la misma inquietud…. Pero al momento de tomar medidas, no hay caminos claros a seguir. Las autoridades locales informan que la situación X o Y ya se analizó en otra reunión, y nadie sabe qué ocurrió. Es muy difícil articular una respuesta integral".

Otro factor que menoscaba los esfuerzos en la materia es que las organizaciones de la sociedad civil no confían en los funcionarios públicos. La falta de confianza es entendible. Por ejemplo, para algunos mecanismos el gobierno de Duque no ha celebrado reuniones con la frecuencia que exige la ley.

A su vez, el gobierno ha nombrado a funcionarios que las organizaciones de derechos humanos no perciben como interlocutores confiables. Por ejemplo, en enero de 2019, el gobierno designó al general Leonardo Barrero como director del Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas (PAO), un mecanismo creado en 2018 para proteger a defensores de derechos humanos y otros grupos en riesgo. En 2014, cuando el general Barrero estaba al mando de las Fuerzas Armadas de Colombia, le sugirió a un teniente coronel implicado en ejecuciones extrajudiciales que hiciera “una mafia para denunciar fiscales” que investigan violaciones de derechos humanos cometidas por miembros del Ejército. El teléfono del teniente coronel estaba intervenido por orden judicial y, una vez que la conversación se dio a conocer en los medios de comunicación, el general Barrero reconoció que había participado en esa llamada.

También han sido limitadas las acciones gubernamentales orientadas a abordar las condiciones de violencia subyacentes que existen en el país. En agosto de 2019, el Presidente Duque lanzó una nueva política de seguridad denominada “Zonas Futuro” o “Zonas Estratégicas de Intervención Integral”. El gobierno designó cinco zonas —incluido Pacífico Sur, Bajo Cauca, Bajo y Alto Caguán, Piedemonte de Arauca y partes de Catatumbo— en donde tiene previsto priorizar el envío de militares y policías para “enfrenta[r] y desarticula[r] las redes criminales”, como primer paso para fortalecer a las instituciones civiles. En estas cinco zonas, el gobierno se ha propuesto identificar las zonas más peligrosas en las que se priorizaría la presencia de fuerzas militares y policiales. En las zonas que se consideraran menos riesgosas, podrían ponerse en marcha planes para desarrollar las instituciones civiles; por ejemplo, aquellas vinculadas con educación o agricultura. En diciembre de 2020, el Ministerio del Interior indicó a Human Rights Watch que la implementación de la política solamente había empezado en Pacífico Sur, donde las autoridades habían aumentado el número de investigadores judiciales e iniciado acciones de “mejoramiento de 40 escuelas” y la “intervención de más de 15 parques”, entre otras medidas.

PROGRAMA DE PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN

En 2015, el gobierno colombiano creó el Programa de Prevención y Protección de los Derechos a la Vida, la Libertad, la Integridad y la Seguridad de personas, Grupos y Comunidades que se Encuentran en Situación de Riesgo Extraordinario o Extremo.

El programa, encabezado por el Ministerio del Interior y la Policía Nacional, estableció medidas de prevención, incluidos planes orientados a comunidades específicas, cursos de autoprotección y patrullajes policiales en zonas de riesgo. Como parte del programa, la Unidad Nacional de Protección (UNP) ofrece esquemas de protección individuales y colectivos a personas en riesgo, incluidos defensores de derechos humanos.

MEDIDAS DE PROTECCIÓN

Desde 2016, la UNP ha incrementado de manera significativa la cantidad de esquemas de protección individuales que se otorgan a personas que este organismo considera defensores de derechos humanos. (La unidad también se ocupa de brindar protección a autoridades públicas). En 2020, la unidad recibió más de 31.000 solicitudes de esquemas individuales, incluidas más de 11.000 de personas a quienes la unidad considera defensores de derechos humanos. La UNP otorgó e implementó aproximadamente 1.600 medidas de ese tipo, pero no resulta claro cuántas personas se beneficiaron de ellas. En 2019, 1.900 defensores de derechos humanos recibieron esquemas de protección de un total de 13.000 solicitudes; el resto de las solicitudes fueron rechazadas. Entre las medidas, se incluyó la provisión de teléfonos celulares, “botones de pánico”, chalecos antibala y, en casos extremos, escoltas y vehículos blindados.

La UNP enfrenta limitaciones presupuestarias. En 2019, tenía un presupuesto de COP 688.747.241.558 (aproximadamente USD 209 millones). De ese presupuesto total, cerca de la mitad se usó para proteger a autoridades públicas. La unidad gastó COP 200 millones (cerca de USD 61 millones) más que la partida presupuestaria que tenía asignada inicialmente para ese año, para lo cual utilizó fondos asignados al presupuesto de 2020. En 2020, el presupuesto de la unidad aumentó a COP 939.365.926.632 (cerca de USD 274 millones), pero esta gastó al menos COP 1.094.449.822.495 (cerca de USD 320 millones).

Aunque los esquemas de protección contribuyen a proteger a defensores en riesgo, la gran mayoría de los defensores de derechos humanos que han sido asesinados desde 2016 no contaban con estos esquemas. En 2019, apenas 6 de los 108 defensores de derechos asesinados habían recibido esquemas de protección, incluidos 3 que estaban usando su esquema cuando fueron asesinados. Cuatro de los 53 defensores asesinados entre enero y diciembre de 2020, según ACNUDH, habían recibido esquemas de protección; de esos, 3 no estaban usando el esquema completo cuando fueron asesinados.

Parte del problema es que los esquemas solo se brindan en respuesta a riesgos específicos, tales como amenazas, pero muchos de los defensores de derechos humanos que han sido asesinados no habían presentado denuncias al respecto. A fin de brindar un esquema de protección, la UNP exige que las personas presenten una denuncia sobre una amenaza ante la Fiscalía y que, posteriormente, entreguen una copia de la denuncia a la unidad. Sin embargo, muchos defensores de derechos humanos enfrentan obstáculos significativos al momento de presentar denuncias, como la falta de fiscalías en los municipios donde viven. Por eso, muchos defensores reportan las amenazas a otras autoridades, como las personerías o la Defensoría del Pueblo.

Un exfuncionario de la UNP indicó lo siguiente a Human Rights Watch: "En las zonas rurales, muchas personas no entienden estos requerimientos formales y van a la personería o hablan con un funcionario local de la Defensoría del Pueblo y creen que han presentado una denuncia penal... La mayoría de las veces, las personerías y la Defensoría del Pueblo no envían una copia de las denuncias a la Fiscalía General de la Nación y, entonces, las personas no tienen pruebas de haberlas presentado, eso ocurre muy a menudo".

A su vez, algunos esquemas de protección no son adecuados para las dificultades y condiciones en las zonas rurales, donde se producen la mayoría de los asesinatos de defensores de derechos humanos. Por ejemplo, algunas lideresas comunitarias dijeron a Human Rights Watch que les habían entregado teléfonos celulares pero no había señal telefónica en sus comunidades, o que habían recibido botones de pánico pese a que la localidad más cercana con presencia policial se encontraba a varias horas de distancia de donde vivían. Una de ellas dijo: "Es como si pensaran que yo vivo en la capital cuando saben que mi trabajo es aquí con las comunidades, por el río, por las veredas... Uno le cuenta eso al funcionario que hace la entrevista pero ellos quién sabe qué van y dicen por allá en Bogotá, porque aquí llegan con cosas que no sirven".

A muchos defensores de derechos humanos también les preocupa que los esquemas de seguridad, sobre todo los escoltas, autos o chalecos, llaman la atención y los exponen a mayores peligros. Debido a esto, algunos defensores de derechos humanos que han salido de sus comunidades no están dispuestos a volver empleando sus esquemas de protección. De hecho, algunos abandonan los equipos de protección que han recibido antes de regresar a sus casas. Por ejemplo, en octubre de 2017, el líder comunitario José Jair Cortés, de Tumaco, fue asesinado en la zona rural de Alto Mira y Frontera. El día que fue asesinado no llevaba puesto el chaleco antibalas, al parecer porque creyó que si lo usaba llamaría más la atención y se expondría a un mayor peligro.

Varias defensoras de derechos humanos también han indicado que los esquemas de seguridad muchas veces no son adecuados para sus necesidades específicas. Desde su creación en 2011, la UNP ha dado pasos concretos para que las medidas de protección tomen en cuenta consideraciones de género. Entre otras medidas, se estableció la participación de organizaciones de derechos de las mujeres en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) y se adoptó una política de género “transversal” en las actividades de la UNP. Sin embargo, sigue habiendo muchas falencias. Por ejemplo, las defensoras de derechos humanos en riesgo a menudo no pueden contar con mujeres escolta, en parte debido al escaso número de mujeres que contrata la UNP. Asimismo, actualmente hay apenas una persona (se trata de una mujer) a cargo de implementar la política de género de la unidad, y muchos de los funcionarios carecen de capacitación en cuestiones de género.

En noviembre de 2020, la UNP adoptó un protocolo específico para la evaluación de los riesgos que enfrentan las defensoras de derechos humanos. El protocolo se creó en consulta con algunas organizaciones de mujeres y, si se implementa de forma adecuada, podría contribuir a subsanar algunas de las falencias de la unidad, asegurando que exista un enfoque de género.

Por otra parte, la UNP no cuenta con personal suficiente. Según reportes de la UNP, entre julio de 2019 y diciembre de 2020, se aumentó de 166 a 206 la cantidad de analistas que examinan los riesgos de las personas que solicitan medidas de protección. Sin embargo, a veces los analistas realizan los análisis de forma telefónica, en vez de visitar la comunidad de la persona que pide protección.

Las demoras en el otorgamiento de esquemas de seguridad también han menoscabado la eficacia de las medidas de protección. Conforme al derecho colombiano, la UNP tiene 30 días para evaluar el riesgo de una persona que solicita protección. Sin embargo, en diciembre de 2020 la UNP informó a Human Rights Watch que, en mayo de 2020, estos análisis de riesgo se habían realizado “con un promedio de 160 días fuera de términos”; y en diciembre de 2020, con un promedio de 101 días después del plazo legal. En algunos pocos casos, fueron asesinados defensores de derechos humanos que estaban esperando que la unidad les otorgara esquemas de protección o que los implementara.

La UNP también implementa medidas de protección colectiva, tales como vehículos y teléfonos celulares para los miembros de la guardia indígena. Estas medidas podrían contribuir a abordar algunas de las limitaciones que presentan los esquemas de protección individual; como, por ejemplo, que estos solo se otorgan en respuesta a amenazas concretas. Sin embargo, el presupuesto para implementar medidas de protección colectivas es sumamente limitado. En 2019, el presupuesto para las medidas colectivas fue de COP 1.365.117.000 (aproximadamente USD 351.000), apenas 0,22 % del presupuesto total de la unidad, según el ACNUDH. En 2020, fue de COP 825.104.132 (aproximadamente USD 241.000), apenas el 0,08 % del presupuesto total de la unidad. La UNP indicó a Human Rights Watch en diciembre de 2020 que el principal desafío que enfrentaba en la implementación de las medidas de protección colectiva era el “déficit presupuestal”.

Las comunidades al parecer enfrentan graves dificultades para obtener medidas de protección colectiva. Entre 2017 y 2019, la UNP rechazó más del 90 % de las más de 1.100 solicitudes de medidas de protección colectiva que recibió. Entre enero y noviembre de 2020, la unidad solo admitió 53 solicitudes; hasta mediados de diciembre no se había implementado ninguna. En algunos casos, la unidad rechaza las solicitudes porque las comunidades no demostraron estar “organizadas y debidamente cohesionad[as]”, o porque no incluyeron copia de una denuncia penal por amenazas.

La UNP tiene dificultades para implementar medidas de protección colectivas o incluso evaluar si estas han sido puestas en práctica, ya que para muchas se requiere la intervención de otras agencias o ministerios, según indicaron exfuncionarios de la unidad a Human Rights Watch. La unidad “se queda corta”, señaló uno de estos exfuncionarios, por razones de presupuesto y porque no tiene competencia legal para implementar ciertas medidas. Según este exfuncionario, la UNP “articula con las entidades a cargo, pero es muy difícil que se logre una respuesta, porque esas entidades también ya tienen sus planes y presupuestos, así [que] las medidas se quedan en promesas a las comunidades”.

Desde 2019, la UNP ha llevado a cabo un proceso de “reingeniería” con apoyo de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El proceso procura agilizar la respuesta a las solicitudes de protección, además de “articular la protección dada por el programa con estrategias de prevención coordinadas con otras entidades competentes”. En diciembre de 2020, la UNP indicó a Human Rights Watch que, como parte del proceso de “reingeniería”, había desarrollado cinco “manuales” relativos a indicadores internos, gestión de riesgos y una política de servicios integral. La unidad también expresó que había reducido el volumen atrasado de solicitudes de esquemas de seguridad que estaban pendientes, aunque admitió tener cerca de 1.500 solicitudes de protección con plazos vencidos.

MEDIDAS DE PREVENCIÓN

Como parte del Programa de Prevención y Protección, el Ministerio de Defensa indicó a Human Rights Watch que adoptó las siguientes medidas de alcance nacional entre enero y mediados de diciembre de 2020:

- Patrullajes que beneficiaron a 201 líderes;

- Rondas policiales que beneficiaron a 783 líderes;

- Clases de autoprotección para 598 líderes; y

- El “plan padrino”, por medio del cual un policía mantiene comunicación constante, generalmente por teléfono, con una persona en riesgo, para 88 líderes sociales.

En algunas zonas con altos índices de asesinatos de defensores de derechos humanos, la cantidad de medidas que tomó el Ministerio de Defensa en 2020 fue muy limitada. Por ejemplo:

- No se otorgaron medidas de este tipo a líderes en Bajo y Alto Caguán;

- En el Piedemonte de Arauca apenas cuatro líderes se beneficiaron con estas medidas; a tres se les asignó una ronda policial; y a uno, un patrullaje;

- En Bajo Cauca, solamente seis líderes se beneficiaron con estas medidas; en todos los casos, fueron rondas policiales;

- En Pacífico Sur, apenas 16 líderes se beneficiaron con estas medidas;

- En Catatumbo, 122 líderes obtuvieron estas medidas, incluidos 44 que recibieron cursos de autoprotección, 37 que se beneficiaron con patrullajes y 41 con rondas policiales;

- En el Norte de Cauca, 108 líderes se beneficiaron con estas medidas, incluidos 92 que recibieron cursos de autoprotección.

- En el marco de este mismo programa, el Ministerio del Interior indicó a Human Rights Watch que apoyó a 55 alcaldías en el diseño de planes de prevención durante 2019. Esto representa apenas el 5 % de los más de 1.100 municipios en Colombia.

Conforme al programa, las autoridades locales, así como los Ministerios del Interior y de Defensa, deben preparar “mapas de riesgos” para orientar la prevención de abusos, incluso contra defensores de derechos humanos. Sin embargo, las autoridades al parecer no están creando mapas de riesgos sobre defensores de derechos humanos, según indicaron funcionarios y defensores de derechos humanos.

SISTEMA DE ALERTAS TEMPRANAS

Conforme al derecho colombiano, la Defensoría del Pueblo debe emitir “alertas tempranas” cuando identifique “riesgos y amenazas” a los derechos humanos o el riesgo de posibles violaciones del derecho internacional humanitario.

Cuando se emite una alerta temprana, las autoridades municipales, departamentales y nacionales deben llevar adelante una respuesta “rápida” para prevenir abusos. La respuesta la coordina el Ministerio del Interior, incluso a través de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT), que emite recomendaciones a las dependencias gubernamentales pertinentes. (Antes de una reforma de diciembre de 2017, la Defensoría del Pueblo emitía “informes de riesgos” y “notas de seguimiento” en las que el Ministerio del Interior podía basarse para emitir “alertas tempranas”).

Las alertas tempranas las emite el Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, que recibe fondos de USAID. Entre 2016 y diciembre de 2020, el Sistema de Alertas Tempranas emitió 278 alertas tempranas, informes de riesgos o notas de seguimiento acerca de riesgos para defensores de derechos humanos, incluidas 50 en 2019 y 49 en 2020. En estos documentos, la institución identificó riesgos para defensores de derechos humanos en 549 de los 1.122 municipios del país. En más del 30 % de estos municipios, se asesinó a defensores después de la emisión de una alerta temprana.

Asimismo, en diciembre de 2020 la Defensoría del Pueblo presentó un nuevo plan para emitir alertas tempranas que se enfocaran, entre otros, en los riesgos que enfrentan los defensores de derechos humanos en 119 municipios del país. El plan, que se llama “Estamos contigo”, recibe fondos de USAID, la Unión Europea y el gobierno noruego.

El derecho colombiano establece que las autoridades locales deben convocar reuniones inmediatamente después de la emisión de una alerta temprana, con el fin de adoptar medidas de protección. Sin embargo, funcionarios públicos y de la Defensoría del Pueblo indicaron a Human Rights Watch que a menudo las autoridades locales no convocan esas reuniones.

El Ministerio del Interior está obligado legalmente a convocar una reunión de la CIPRAT 10 días después de la emisión de una alerta temprana, con el fin de dar “seguimiento” a las medidas que adopten las autoridades locales y “coordinar las [medidas] complementarias”. Aunque el ministerio ha convocado estas reuniones, su eficacia se ha visto menoscabada por diversos factores.

Muchos defensores y funcionarios de derechos humanos que han asistido a estas reuniones nos dijeron que gran parte de ellas se dedican a que las autoridades y las fuerzas de seguridad locales describan las medidas que ya se adoptaron. A menudo, las medidas que las autoridades deciden implementar ante las alertas tempranas consisten en convocar otras reuniones o en el “envío de comunicaciones” a otros organismos gubernamentales, pero dichas medidas tienen poco impacto en el terreno. En un caso, las autoridades locales en el departamento de Risaralda manifestaron haber “vacunado y esterilizado perros” en un municipio en respuesta a una alerta temprana.

Asimismo, en ocasiones, los agentes de seguridad han minimizado los riesgos que se identificaron en las alertas tempranas o cuestionado los hallazgos sin presentar pruebas, según indicaron funcionarios de derechos humanos. “Se burlaron de mis fuentes (…) hasta llegaron a mencionar que la gente se inventaba cosas y yo hacía eco de eso en la alerta”, contó un funcionario de la Defensoría del Pueblo en referencia a una reunión de la CIPRAT a la cual asistió en 2019.

A veces, las reuniones de la CIPRAT no dan lugar a nuevas medidas para atender los riesgos que se identificaron en la alerta temprana correspondiente. Cuando se adoptan nuevas medidas, en general implican la intervención de militares y policías, aunque la Defensoría del Pueblo suele recomendar medidas más amplias, tales como proteger a niños y niñas en riesgo o asistir a las personas desplazadas.

Un funcionario de la Defensoría del Pueblo describió cómo transcurrió una reunión de la CIPRAT de 2019: “La reunión sobre la alerta temprana demoró 12 horas y media... sin que ninguno de los funcionarios del ministerio...recuperara el objetivo del espacio... Fue así de larga porque el comandante del Ejército y el de la Policía se dedicaron a leer un listado de operaciones policiales y militares realizadas en el departamento desde [varios] años atrás (…) para concluir diciendo que la información que consagraba la alerta temprana sobre el accionar de los grupos armados en el territorio y los riesgos derivados no era cierta. Después de todo ese tiempo, no se evaluó la gestión de las autoridades a las que se formularon [nuestras] recomendaciones concretas”.

La CIPRAT está obligada a aplicar una “batería de indicadores” para evaluar la respuesta a las alertas tempranas. El Ministerio del Interior nos indicó que evalúa la respuesta en función de su “oportunidad”, “eficacia” y “focalización”. Sin embargo, el Ministerio del Interior es la única entidad que tiene acceso a estas evaluaciones.

PROCESO NACIONAL DE GARANTÍAS

En 2009, el gobierno nacional y organizaciones de derechos humanos iniciaron el Proceso Nacional de Garantías. Se trata de un “diálogo” liderado por el Ministerio del Interior entre organizaciones de derechos humanos y el gobierno, y acompañado por organismos internacionales humanitarios y de derechos humanos, que tiene como propósito “construir confianza” entre las partes y consensuar medidas para prevenir abusos contra defensores de derechos humanos. El diálogo se produce a través de una reunión periódica denominada Mesa Nacional de Garantías, así como a través de reuniones regionales en diversas partes del país. Asimismo, existen subcomités nacionales a cargo de discutir la protección de los defensores de derechos humanos, las investigaciones penales en la materia y los abusos contra defensoras de derechos humanos.

Desde que se creó, el Proceso Nacional de Garantías ha dado lugar a una variedad de políticas orientadas a prevenir abusos contra defensores de derechos humanos, incluidas campañas contra su estigmatización. Sin embargo, la implementación del Proceso Nacional de Garantías ha sufrido graves demoras desde que Duque asumió la presidencia en agosto de 2018.

El Ministerio del Interior convocó a la Mesa Nacional de Garantías una sola vez durante 2019. Fue en Cauca, el 30 de mayo. Las organizaciones de la sociedad civil presentes pidieron que el gobierno agilizara la implementación de varias iniciativas ya contempladas en el derecho colombiano, como un programa para proteger a las defensoras de derechos humanos (que se analiza más adelante) y una directiva para combatir la estigmatización de los defensores de derechos hum.

Varios funcionarios de derechos humanos y defensores que participaron en esa mesa dijeron a Human Rights Watch que los representantes del gobierno no dieron precisiones sobre las medidas que habían adoptado con respecto a estos y otros planes, y que prometieron tomar medidas pero no ofrecieron plazos concretos. Con respecto a algunos de los programas, el gobierno pidió a las organizaciones de la sociedad civil que “señalaran puntualmente los compromisos [adoptados por el gobierno nacional] y los espacios en que fueron adquiridos”.

Ninguno de los subcomités del Proceso Nacional de Garantías se reunió durante 2019. Asimismo, el gobierno únicamente convocó a seis reuniones regionales en varias partes de Colombia durante 2019; de estas, tres tuvieron como único fin explicar el trabajo que realiza el mecanismo.

Varios defensores de derechos humanos que han asistido a reuniones realizadas desde 2019 nos dijeron que muchas veces estas no fueron productivas. En algunos casos, los funcionarios públicos presentes no tenían conocimiento de las decisiones que al parecer se habían tomado en reuniones anteriores.

En marzo de 2020, un tribunal en Bogotá ordenó al gobierno “restablecer” la Mesa Nacional de Garantías, así como las mesas regionales, celebrando reuniones cada tres meses. En mayo, un tribunal superior confirmó la decisión. A partir de la sentencia, el Ministerio del Interior ha convocado a nueve mesas regionales en distintas partes de Colombia, así como a una Mesa Nacional de Garantías, que tuvo lugar el 8 de julio. En estas reuniones no se lograron resultados concretos.

El programa del Proceso Nacional de Garantías destinado a proteger a las defensoras de derechos humanos, denominado “Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos”, prácticamente no se ha implementado, según funcionarios de derechos humanos y organizaciones de derechos de las mujeres. El programa, que se creó en junio de 2018, tiene como propósito “fortalecer los liderazgos femeninos”, “adecuar las medidas de protección para incorporar un enfoque de género” y combatir la impunidad en casos de abusos contra defensoras de derechos humanos. Dos años y medio después de la creación del programa, en febrero de 2020, las autoridades nacionales y departamentales adoptaron un “plan de acción”, por medio del cual se establecieron más de 140 “medidas” que el gobierno se comprometió a tomar antes de 2023 para prevenir abusos contra las defensoras de derechos humanos y proteger a aquellas que se encuentren en riesgo.

En marzo de 2020, el Ministerio del Interior indicó a Human Rights Watch que había creado dos “pilotos”, uno en el departamento de Putumayo y el otro en la región Montes de María del departamento de Bolívar, para comenzar a implementar el programa. El Ministerio del Interior informó que desde mediados de 2018, como parte de sus proyectos piloto, había ayudado a organizar seis talleres y otras reuniones con defensoras de derechos humanos, para capacitarlas sobre “autoprotección” y “formación para lideresas y defensoras”. En diciembre de 2020, el Ministerio del Interior dijo estar trabajando para expandir los proyectos piloto a otros dos departamentos, Chocó y Cauca.

COMISIÓN NACIONAL DE GARANTÍAS DE SEGURIDAD

En 2017, el gobierno creó la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS). El principal objetivo de la comisión, que se creó en virtud del acuerdo de paz con las FARC, es el diseño y el seguimiento de la implementación de una política para desmantelar a los grupos criminales que atacan a defensores de derechos humanos. La comisión tiene la responsabilidad de diseñar estrategias para identificar las “fuentes de financiamiento” de los grupos criminales, así como “patrones de actividad criminal”.

La comisión está integrada por el presidente de Colombia, algunos de los principales funcionarios de su gabinete, el defensor del pueblo, el fiscal general, el procurador general, comandantes militares y policiales, representantes de la sociedad civil y miembros de organizaciones internacionales con presencia en el país.

Conforme al derecho colombiano, la CNGS debe reunirse al menos una vez al mes. Sin embargo, en 2019 se reunió apenas dos veces, y en 2020, tres. En diciembre de 2020, los miembros de la comisión todavía estaban discutiendo su “reglamento interno”.

En un principio, la CNGS tenía cuatro comisiones que se ocupaban respectivamente de asuntos legales; financiamiento de grupos criminales; indicadores y seguimiento; y enfoques territoriales, étnicos y de género, así como una unidad técnica y un subcomité encabezado por el vicepresidente. El gobierno de Duque creó en forma unilateral cuatro nuevos subcomités que se ocupan, respectivamente, de asuntos técnicos, temas territoriales, cuestiones étnicas y género, y eliminó las demás unidades. En 2019, el subcomité étnico se reunió en dos oportunidades; el subcomité territorial, cinco veces; el subcomité técnico, una vez; y el subcomité de género, tres. En 2020, la CNGS se reunió tres veces. El subcomité técnico se reunió 20 veces; el subcomité de género, 15; el subcomité territorial, cuatro; y el subcomité étnico, tres. Normalmente el gobierno reporta estas reuniones de los subcomités como si fueran reuniones de la CNGS, aunque muy pocas veces participan funcionarios de alto nivel.

El gobierno recortó de forma drástica el presupuesto de la CNGS, de 576 millones de pesos colombianos (cerca de USD 175.000) en 2019 a 49 millones de pesos colombianos (cerca de USD 13.000) en 2020, es decir, una reducción de casi el 90%.

A tres años de su creación, la CNGS ha conseguido avances muy limitados en su principal objetivo, a saber, diseñar e implementar una política orientada a desmantelar los grupos armados que atacan a defensores de derechos humanos. En abril de 2020, el alto comisionado para la paz, Miguel Ceballos, anunció que estaba redactando un decreto con una política para el sometimiento de los grupos armados. La CNGS no había analizado el decreto. En mayo, representantes de la sociedad civil en la CNGS enviaron comentarios al gobierno sobre el texto preliminar. Por ejemplo, instaron a que el decreto solamente concediera los beneficios de la desmovilización a los miembros de grupos armados que dijeran la verdad y ayudaran a garantizar los derechos de las víctimas. El 7 de julio de 2020, el Presidente Duque firmó el decreto definitivo. Aunque la CNGS nunca se reunió para analizar el decreto, la versión final indica que la formulación de políticas para someter a la justicia a los grupos armados es “una de las funciones” de la CNGS. El decreto no parece incluir la mayoría de las recomendaciones de la sociedad civil.

El 29 de julio de 2020, la Jurisdicción Especial para la Paz, un sistema de justicia que se estableció en el acuerdo de paz, ordenó que la CNGS creara para mediados de octubre una política pública para desmantelar a los grupos armados. El subcomité técnico de la CNGS se reunió siete veces durante la primera mitad de octubre para poder cumplir el plazo establecido por la sentencia judicial, pero no se puso de acuerdo sobre una política. Hasta diciembre, la política no se había presentado.

La comisión ha logrado avances muy limitados o nulos en otro de sus principales objetivos: la identificación de las fuentes de financiamiento de los grupos armados. Un subcomité de la CNGS al cual se le encomendó esta tarea fue eliminado en forma unilateral por el gobierno de Duque. En marzo de 2020, el Ministerio del Interior señaló a Human Rights Watch que estaba “elaborando los lineamientos y estrategias” para esa tarea, junto con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Sin embargo, la Fiscalía, que se ocupa de investigar las fuentes ilícitas del financiamiento y de procesar a los implicados, indicó no tener conocimiento de dichos “lineamientos”. En diciembre, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz indicó a Human Rights Watch que seguían “en discusión” las propuestas de organizaciones de la sociedad civil para identificar las fuentes de financiamiento de los grupos armados.

Como se señaló anteriormente, el subcomité sobre género se ha convocado con mayor frecuencia que otros. El subcomité, en el cual participan organizaciones de derechos de la mujer, se ocupa de asegurar que las decisiones y políticas de la CNGS tengan un enfoque de género. Las defensoras de derechos humanos que participan en el subcomité dijeron a Human Rights Watch en diciembre que este se encontraba finalizando unas pautas sobre cómo incorporar un enfoque de género en los futuros planes de la CNGS. Sin embargo, el subcomité ha conseguido escasos resultados debido a que la CNGS todavía no ha logrado avances significativos en el diseño de sus políticas y planes.

PROGRAMA INTEGRAL DE SEGURIDAD Y PROTECCIÓN

En abril de 2018, el gobierno estableció por decreto el Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios. El programa, cuya creación se había previsto en el acuerdo de paz con las FARC, procura establecer medidas “integrales” para proteger a comunidades y organizaciones en riesgo, así como incrementar la denuncia de abusos perpetrados por grupos armados a través de, entre otros, la implementación de planes de prevención y autoprotección y el establecimiento de promotores de paz y convivencia.

En junio de 2018, el gobierno de Santos anunció la implementación del programa en cuatro “proyectos piloto” para proteger a determinadas comunidades y colectivos en San José de Uré (departamento de Córdoba), Guapi (Cauca), Tumaco (Nariño) y El Tarra (Norte de Santander). En julio de ese año, el gobierno anunció que ampliaría a 10 los proyectos piloto. Sin embargo, en junio de 2019, el gobierno de Duque dijo a Human Rights Watch que había tomado la decisión de “culminar los 4 pilotos y avanzar con la implementación del programa en el territorio nacional”. No obstante, hasta diciembre de 2020, prácticamente no se habían implementado los cuatro proyectos piloto iniciales.

En marzo de 2020, el Ministerio del Interior dijo a Human Rights Watch que había dado “inicio al impulso” de varios aspectos del diseño del programa. Por ejemplo, indicó que había establecido unos “comités técnicos” y aprobado sus reglamentos. Asimismo, señaló que había logrado avances en el diseño de una “propuesta institucional para la definición de criterios de priorización para la implementación del programa”.

En agosto, el ministerio informó a Human Rights Watch que había completado apenas 2 de las 28 “medidas” que había identificado para implementar los 4 proyectos piloto. Las dos acciones, ambas en El Tarra, consistían en “promover actividades para prevenir la utilización y el reclutamiento” de menores y llevar a cabo “procesos de fortalecimiento a Juntas de Acción Comunal”. En noviembre de 2020, Human Rights Watch envió una carta al Ministerio del Interior solicitando información sobre los avances conseguidos en estos cuatro proyectos piloto; el ministerio no reportó avances concretos.

Asimismo, el Ministerio del Interior anunció que había iniciado 16 iniciativas para asistir a grupos y comunidades en riesgo para que desarrollaran sus propios planes de prevención y autoprotección. En diciembre de 2020, el ministerio indicó a Human Rights Watch que en siete casos seguía realizando un “diagnóstico de riesgos” de las comunidades y los grupos específicos, y que se estaban diseñando los planes de prevención y autoprotección en otros siete casos. El ministerio dijo que había empezado a implementar 2 de los 16 planes de prevención y autoprotección, relativos al movimiento social Marcha Patriótica y a la organización de derechos de la mujer Ruta Pacífica de la Mujer. Pero el Ministerio del Interior no reportó qué medidas específicas había adoptado y varios defensores de derechos humanos dijeron a Human Rights Watch que no conocían ninguna.

Con arreglo al Programa Integral de Seguridad y Protección, el Ministerio del Interior también debe establecer “promotores de paz y convivencia” responsables de ayudar a abordar conflictos locales y promover la defensa de los derechos humanos en comunidades remotas del país. En 2019, el “comité técnico” a cargo de implementar este programa se reunió solamente tres veces y acordó una “propuesta para la definición de criterios de priorización para su implementación”.

En marzo de 2020, un tribunal en Bogotá ordenó que el gobierno implementara el programa de promotores. El “comité técnico” se reunió dos veces entre enero y mediados de diciembre de 2020, en mayo y julio. Según el Ministerio del Interior, el comité definió su “reglamento” y aprobó dos programas piloto en los departamentos de Putumayo y Cauca, así como un “diplomado” para “promotores” en cinco zonas del país. “Esto es no lo más urgente en los territorios”, explicó un defensor de derechos humanos a Human Rights Watch. “Lo que necesitan esos líderes son garantías de seguridad”.

La Misión de la ONU en Colombia, la Oficina del ACNUDH, Human Rights Watch, la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y organizaciones de la sociedad civil colombianas han instado reiteradamente al gobierno a agilizar la implementación del Programa Integral de Seguridad y Protección.

PLAN DE ACCIÓN OPORTUNA

A pocos meses de asumir la presidencia, el Presidente Iván Duque creó el Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección para Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas (PAO). El PAO procura “articular, orientar y coordinar” las actividades del gobierno para prevenir violaciones contra defensores de derechos humanos y otras personas en riesgo.

Conforme al derecho colombiano, el PAO se operativiza a través de una comisión integrada por el presidente, varios ministros y asesores presidenciales, los comandantes de la fuerza pública, el director de la UNP, el fiscal general, el procurador general y el defensor del pueblo. A diferencia de otros mecanismos creados para proteger a defensores de derechos humanos, la comisión del PAO no prevé la participación de organizaciones de la sociedad civil.

El mandato del PAO es impreciso y no está claro cuál es la tarea que desempeña en la práctica, según señalaron funcionarios públicos, defensores de derechos humanos, funcionarios de derechos humanos, fiscales y personal de la Defensoría del Pueblo a Human Rights Watch.

En febrero de 2020, Human Rights Watch pidió al Ministerio del Interior, que encabeza el PAO, que proporcionara información sobre las acciones que había adoptado en el marco del plan para proteger a defensores de derechos humanos. En la respuesta que brindó en marzo de 2020, el ministerio incluyó una extensa lista de acciones gubernamentales.

Sin embargo, muchas de las iniciativas mencionadas habían sido realizadas por órganos como la Fiscalía que, conforme al derecho colombiano, son independientes del gobierno. De hecho, los avances en el procesamiento de los responsables de asesinatos de defensores de derechos humanos a menudo se presentan como el resultado del trabajo del PAO, aunque el PAO no interviene en tales procesos, según señalaron un fiscal de alto rango y diversos funcionarios de la Defensoría del Pueblo a Human Rights Watch.

El Ministerio del Interior también manifestó que el PAO era responsable de políticas que se establecieron antes de que el PAO se creara. Por ejemplo, el ministerio citó un servicio de línea telefónica para defensores de derechos humanos víctimas de amenazas, el cual fue establecido en agosto de 2018, tres meses antes de que se creara el PAO.

Human Rights Watch también solicitó que el Ministerio del Interior compartiera una copia de su diagnóstico de 2019 sobre amenazas contra los defensores de derechos humanos, que el PAO tiene la obligación legal de preparar. En su respuesta, el ministerio indicó que el PAO “realizó un diagnóstico”, pero no compartió dicho diagnóstico, sin presentar ningún motivo para no hacerlo. Varias fuentes dijeron a Human Rights Watch que el diagnóstico nunca se realizó. En vez de compartir el diagnóstico, el ministerio reiteró las estadísticas de defensores de derechos humanos asesinados desde 2016, según el conteo de la Oficina del ACNUDH, y manifestó que estas agresiones son “derivadas principalmente de la presencia de grupos armados ilegales”. El ministerio mencionó, además, que el número de asesinatos era mayor en cinco departamentos: Antioquia, Cauca, Norte de Santander, Valle del Cauca y Caquetá.

PLAN DE SEGURIDAD PARA PERSONAS INVOLUCRADAS EN LA SUSTITUCIÓN DE CULTIVOS

En julio de 2019, el gobierno anunció un nuevo plan para fortalecer la seguridad de las personas que participan en los planes de sustitución de cultivos de coca. Su finalidad es coordinar los esfuerzos de distintos organismos públicos para reducir los riesgos a los cuales se exponen las comunidades que participan en los planes de sustitución de cultivos de coca y sus líderes.

En marzo de 2020, la Consejería Presidencial para la Estabilización, que lidera los planes de sustitución de cultivos, indicó a Human Rights Watch que el plan de seguridad todavía se encontraba en “formulación”. La entidad creía que el diseño del plan se finalizaría ese mes y estaba previsto que beneficiara a 628 personas en el país. Sin embargo, en diciembre de 2020, la entidad indicó a Human Rights Watch que el plan todavía se encontraba “en su etapa final de formulación”.

Hasta agosto de 2020, la Consejería Presidencial para la Estabilización había realizado 12 “talleres” con comunidades y autoridades locales en varias regiones del país para diseñar los programas de seguridad. Un líder campesino que participó en 2 de los 12 talleres describió su experiencia: “Sí, yo fui a esas reuniones, pero es eso, puras reuniones y nada más. [Hablamos sobre] la metodología, las medidas, el contexto; en esa se la pasan los funcionarios, pero no hay nada concreto. Aquí somos varios los amenazados porque le pusimos el pecho al Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS), aún en contra de los armados, y seguimos en las mismas, sin garantías y sin respuesta del Estado”.

ESTRATEGIA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA ACCIÓN COMUNAL

En diciembre de 2018, el Consejo Nacional de Política Económica y Social —la máxima autoridad colombiana de planificación de políticas públicas— aprobó una estrategia a cuatro años para “fortalecer” el trabajo de las Juntas de Acción Comunal. Entre otros objetivos, la estrategia busca mejorar la protección para los miembros de estas juntas, muchos de los cuales han sido asesinados desde 2016.

Conforme a la estrategia, el Ministerio del Interior debe implementar seis “componentes” con diversas acciones y, para ello, recibe un presupuesto del consejo de aproximadamente COP 61.000 millones (cerca de USD 16 millones). La mayoría de estas medidas todavía no se han implementado, señalaron funcionarios de derechos humanos a Human Rights Watch.

En febrero de 2020, Human Rights Watch envió una carta al Ministerio del Interior solicitando información sobre los avances logrados en 2019 en la ejecución de la estrategia. En la respuesta que envío en marzo de 2020, el ministerio señaló que en cuanto al componente de seguridad solo había implementado plenamente una de las acciones: llevar a cabo cinco “mesas de seguridad” con líderes comunales. Al parecer, las cinco “mesas de seguridad” se habrían realizado en el contexto de otras reuniones, dado que, según los propios registros del Ministerio del Interior, no se gastaron fondos para realizarlas. El ministerio no reportó avances durante 2019 en la implementación de las otras cinco acciones del componente de seguridad, incluida la provisión de fondos para la protección de las Juntas de Acción Comunal.

El ministerio indicó que había realizado una “mesa de seguridad” adicional en 2020. No reportó haber aportado fondos a las Juntas de Acción Comunal ese año.

Respecto a los otros componentes de la estrategia, el ministerio indicó que en 2020 había realizado otras acciones para “capacitar” a líderes comunales y promover la participación de personas en las Juntas de Acción Comunal; entre otras cosas, creando “guías metodológicas” para líderes, estableciendo un programa para que plantaran árboles y creando un canal de YouTube para la difusión de “10 videos que visibilizan las acciones comunales y sus buenas prácticas”.

POLÍTICA PÚBLICA DE PROTECCIÓN INTEGRAL

En agosto de 2018, el gobierno de Duque anunció que aprobaría una “Política Pública de Protección Integral y Garantías para Líderes Sociales, Comunales, Periodistas y Defensores de Derechos Humanos”.

Durante 2019, el Ministerio del Interior celebró múltiples reuniones con otros organismos gubernamentales y defensores de derechos humanos para diseñar la política. Sin embargo, en noviembre de 2019, muchas de las organizaciones participantes manifestaron que el gobierno no demostraba un interés genuino en que cesaran los asesinatos y que estaba limitando su respuesta al despliegue de tropas. Las organizaciones anunciaron que dejarían de participar en las reuniones.

En diciembre de 2019, el Presidente Duque anunció una serie de “lineamientos” para la política. En julio de 2020, la Consejera Presidencial para Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, Nancy Patricia Gutiérrez, manifestó que la política se lanzaría en agosto de 2020. Sin embargo, hasta diciembre, el gobierno no había aprobado la política.

PLAN DE CHOQUE

En diciembre de 2020, el Ministerio del Interior indicó a Human Rights Watch que estaba preparando el llamado “Plan de Choque para la Mitigación de los Riesgos a los que Están Expuestos los Defensores y Defensoras”.

El ministerio indicó que, como parte del plan, realizaría un “diagnóstico” del riesgo que enfrentan los defensores de derechos humanos en 28 municipios del país, establecería “pactos ciudadanos” contra la estigmatización de los defensores de derechos humanos en 7 departamentos y dictaría múltiples “talleres” y “diplomados” para defensores de derechos humanos sobre temas como construcción de la paz y derechos humanos.